11月21日，全國乃至全世界的目光都集中在了黑龍江鶴崗。鶴崗新興煤礦爆炸事故，目前已導致104人喪生。
　　
　　面對全國頻發的煤礦安全生產事故，許多人提出要強化強制管制的必要性，還以美國為例證，認為美國就是靠強制管制降低礦難死亡率的。美國的煤礦安全歷史也曾經歷過黑暗的年代。20世紀30年代之前，美國每年煤礦死亡人數也都在2000人以上，但是，20世紀30年代之后，其煤礦安全狀況卻得到了巨大的改善。如今，美國的安全紀錄是世界上最好的。支持政府管制的人們都把美國煤礦安全記錄的根本改善歸功于政府對煤礦安全的嚴格管制。事實是不是如此呢？為了回答這些問題，本文對美國的煤礦安全歷史和安全保障措施進行了考察，試圖找出美國煤礦安全紀錄良性演變背后的真實原因，并從中總結出一些對改善我國煤礦安全狀況有借鑒意義的經驗。
　　
　　美國礦難事故迅速下降的真正原因是什么？
　　
　　面對我國煤礦安全事故頻發、百萬噸死亡率一直居高不下的客觀現實，很多人都試圖從監管的角度來解釋煤礦事故高發的原因，并期望從彌補監管缺陷、強化監管力度入手解決煤礦安全問題。王紹光（2004）從監管對象和監管機制兩方面對煤礦事故高發進行了解釋，認為有效的監管能夠顯著地降低煤礦開采尤其是地下開采的風險，我國逐漸向監管型政府轉變將有利于煤礦安全的改善。李豪峰和高鶴（2004）認為煤礦安全問題是目前我國垂直的煤礦生產安全監管體制導致多方利益主體博弈的結果。2005年履新的國家安全監督與管理總局局長李毅中認為，“發生礦難的根本原因是監管不扎實，執法不嚴格”，并表示要“扎扎實實落實監管工作”。
　　
　　可以看到，上述觀點都把煤礦安全監管體制和政府監管的失當和失位作為煤礦事故高發的根本原因，并主張從加強監管入手來解決積重難返的礦難問題。那么，是不是有了政府的嚴格管制就一定能夠降低煤礦安全事故發生率，減少死亡人數呢？僅僅依靠加強政府對煤礦安全的監管到底能不能解決積重難返的礦難問題呢？
　　
　　嚴格監管與煤礦安全之間的關系，美國學術界有兩種對立的觀點。
　　
　　在美國，關于嚴格監管與煤礦安全之間的關系，學術界有兩種對立的觀點。一種觀點認為政府尤其是職業安全與健康管理局（OSHA）和礦山安全與健康管理局（MSHA）的法規和管制對于美國煤礦安全的改善具有顯著的影響，起到了積極的作用；另一種觀點則認為過分嚴格的管制對美國煤礦開采業施加了不必要的成本和過度的限制，而對煤礦安全卻沒有顯著的實際影響。
　　
　　不得不承認，在逐利導向的市場經濟環境下，煤礦經營者通常會竭力追求利潤而忽略安全。因此，對政府管制持積極態度的學者認為，要想達到安全目標，政府必須施加管制，以迫使企業做出有違其追求經濟利益的原則的行為（Andersonetal.，1978;Hair，1968）。美國國會應當通過立法來成功地監管那些服務于公共利益的行業和商業部門，比如使煤礦更加安全（Lewis-BeckandAlford，1980）。
　　
　　關于政府實施強制執法和嚴格管制政策的效果，Lewis-BeckandAlford（1980）的研究顯示，在強勢法規（比如1941《礦山監察法》和1969《聯邦煤礦健康與安全法》）的驅使下，安全投入增加，事故率下降。
　　
　　相反，在缺少法律（1932-1941）或者僅有弱法（1952《聯邦煤礦安全法》）的情況下，安全預算則沒有增加，事故率也保持在一個相對固定的水平，而沒有表現出下降的趨勢。他們得出的結論是“在一定條件下，政府能夠有效管制安全”。
　　
　　美國學術界也廣泛存在對OSHA強制執法和嚴格管制措施的批評和質疑。對政府管制持質疑態度的學者認為，公眾會理所當然地認為政府有責任保護工人免受工作和職場傷害。那種認為如果沒有OSHA及其兄弟機構MSHA的監管，美國的安全事故發生率就不會降低的觀點純粹是出于一種善意政府的信念，而不是基于政府干預職場安全的效果的事實依據（GregoryRuffennach，2002）。
　　
　　1968年的法明頓礦難事故可以說是聯邦政府直接干預煤礦安全的起源（DavittMcAteer，1998）。由于媒體的廣泛報道，導致78人死亡的法明頓煤礦爆炸事故（而它并不是美國歷史上最嚴重的事故）引起了公眾的高度關注和強烈反應。GregoryRuffennach（2002）指出，在激動情緒引導下，美國國會就煤礦安全和健康問題召開的聽證會只沉浸在遇難礦工家屬的悲情控訴中，而忽視了安全專家、保險精算師、統計學家和經濟學家的意見，因此，聯邦政府對煤礦安全嚴格管制的政策是缺乏科學和理性基礎的。
　　
　　對于管制的效果也廣泛存在質疑聲音。多項計量經濟研究的結論顯示，OSHA對工作場所的風險和安全沒有顯著影響（Viscusi，1979;RobertS.Smith，1979;DavidMcCaffrey，1983;BartelandThomas，1985）。 McAteer（1995）認為，MSHA僅僅根據煤礦安全記錄的改善就斷定法律和管制是成功的不符合事實。美國煤礦安全事故率下降，安全記錄不斷改善的趨勢并不是在立法和強化管制之后才出現的現象，早在政府實施嚴格管制措施之前就已經存在了（GregoryRuffennach，2002）。事實上，美國社會財富的增加和社會對安全需求的增加推動了煤礦安全在整個20世紀的長期改進，即使沒有政府管制，作為社會富裕的結果，煤礦安全也會不斷改善。
　　
　　除了效果不佳，還有一些學者認為美國政府的嚴格管制還極大地浪費了資源。GregoryRuffennach（2002）在其研究中計算了聯邦政府每年在執行《礦山安全與健康法》中的直接費用、煤礦行業為遵守MSHA法規所投入的資金、監察制度和制裁產生的成本以及美國社會從強制執法和嚴格監管中獲得的收益，并進行了成本收益分析。該分析結果顯示，《礦山法》實施25年來（至2002年），美國社會的凈損失累計達1450億美元；嚴格管制和強制執法的成本遠大于其收益。
　　
　　美國煤礦安全紀錄的良性演變是多種因素共同作用的結果。安全記錄好的煤礦與記錄差的煤礦在煤礦管理者對安全的重視程度、管理者和工人之間的合作、教育和培訓、工人的穩定性和經驗等方面都有顯著的差別（美國國家研究委員會，1980）。用勞工賠償保險（workers’compensation）取代侵權責任并不斷改革和完善賠償保險制度，第三方責任和產品責任機制以及生命價值標準的發展，大眾傳媒通訊的信息傳播，自動化設備的廣泛使用，醫療設施的完善，煤礦工人素質的提高，對煤礦經營者的激勵等等，這些宏觀和微觀因素都對美國煤礦安全紀錄的改善具有重要影響。
　　
　　美國的礦難治理經驗其實是一個系統的工程，僅盯著一點是片面的
　　
　　安全生產是一項系統工程，單純依靠某一種手段，比如廣受人們關注和接受的嚴格監管，并不足以解決這個系統問題。美國煤礦行業安全狀況逐漸改善的原因是多方面的，除了效果尚有爭議的嚴格監管，美國在保障煤礦安全和礦工生命方面還有許多重要的經驗做法。這些措施分別針對和解決煤礦安全中的特定問題，實現了對煤礦安全頑疾的系統治療。
　　
　　保險和高額賠償機制：死亡礦工家屬要煤礦1人賠付1000萬美元
　　
　　通過經濟上的約束作用促使煤礦企業加強安全工作是改善安全狀況的重要手段。保險能夠極大地激勵煤礦經營者投資預防安全事故。在美國，勞工賠償保險（workers’compensationinsurance）在保障職場安全方面起到了很好的作用，其存在使得安全事故死亡率降低了1/3。勞工賠償保險的理賠范圍包括雇主的法律訴訟費用，員工的全部醫療費用、傷殘損失以及約2/3左右的周薪，甚至連員工日后重新找工作時所需要的職業培訓費用都可以包括在內。美國的50個州都強制煤礦經營者為礦工投保該險種。保險費率的厘定與單個煤礦的安全記錄聯系起來，就能夠激發起強烈的安全動力，而這種動力遠勝于由OSHA制裁產生的壓力。
　　
　　另一個針對煤礦經營者的負向激勵是制定安全事故的高額賠付制度，提高對礦工的傷亡賠償，尤其是對殘疾和死亡礦工的賠償。在美國，一旦發生煤礦安全事故，煤礦經營者將不得不面對高額的訴訟和賠償費用。例如，阿拉巴馬礦井垮塌事故中，受傷工人最終獲得了670萬美元的賠償；Baylor煤礦發生礦難后，死亡礦工家屬向煤礦索賠1000萬美元。高額的賠償費用促使煤礦經營者自覺投資于礦井安全設備和技術，改善安全狀況。因為如果為了節省成本而忽視安全，一旦發生事故，煤礦經營者遭受的損失遠遠高于從安全投資中節省的費用，令其得不償失。
　　
　　加強煤礦安全教育和培訓
　　
　　美國70年代前后的事故調查報告和安全手冊顯示，美國85%的事故是因工作人員的“不安全行為”所致，僅15%的事故產生于不安全的設備和環境。所以，對煤礦工作人員進行安全行為和技術培訓對于改善安全記錄具有相當重要的意義。“監察重要，培訓比監察更重要”。
　　
　　美國對與采礦有關的各級政府、煤礦經營者、管理者和礦工的安全培訓特別重視。《1977年聯邦礦山安全與健康法》明確規定對從事采礦業的管理人員和工人必須進行強制性的安全技術培訓；培訓計劃必須經部長批準；由MSHA具體負責安全培訓工作。此外，美國《聯邦法典》“礦產資源卷”第48部份以及《礦山安全規程》對煤礦工作人員的安全健康培訓做出了詳細規定。煤礦工作人員不光是指礦工，還包括煤礦經營者和管理者。所有這些人員在上崗之前必須接受培訓，上崗之后，每年還要接受再培訓；未按規定接受安全培訓的人員，被禁止進入煤礦工作；若發現無證上崗者，不僅令其撤離崗位，還將對礦主進行罰款。安全培訓內容主要包括新礦工培訓、新雇用的有經驗礦工培訓、從事新工種的礦工培訓、年度再培訓和危險培訓等。培訓方式可自由選擇，可以由礦山經營者自行舉辦培訓，也可參加政府或其他非政府組織舉辦的培訓。
　　
　　由于有了完善的培訓過程，大大提高了礦工的安全意識和技術操作素質，減少了因礦工的“不安全行為”引發的災害事故，大大降低了煤礦安全事故發生率。
　　
　　在美國，“安全與生產并非矛盾”已經成為行業目標，這對美國提高安全水平至關重要。在這個目標的引導下，美國的煤礦企業和礦工工會都十分重視工人的安全技術培訓。對于接受脫產培訓的礦工，給予其與在崗日標準工資相等的培訓期工資。此外，煤礦企業還與工會聯合成立了煤礦工人培訓教育基金，由礦方按照全礦職工實際工作每工時0.08美元的標準提取資金；該基金每年籌資約2000萬美元，用于資助礦工接受繼續教育和培訓進修。
　　
　　除了對煤礦從業人員的安全培訓，聯邦政府還要求對礦山安全監察員進行培訓。礦山安全監察員必須具有5年以上實際采礦經驗，并要在國家礦山健康與安全學院接受培訓。根據安全監察員的水平和需要，分別對其進行初級培訓（基礎知識和技能培訓）、高級培訓（提高業務水平，精通相關技術）和定期培訓。
　　
　　為了進一步普及安全培訓，MSHA還啟動了一項新的教育方案——現場培訓服務，旨在通過利用充分利用各種資源，幫助各地區的礦山實施安全與健康計劃，達到預防安全事故的目的。現場培訓服務的內容主要是為礦山提供培訓資料，幫助制定和實施安全方案，編輯教育材料，幫助各礦山制定適宜的培訓計劃以滿足其特殊需求等等。現場培訓服務承擔更多的是信息、咨詢、指導等服務功能，這在下文中將有更詳細的介紹。
　　
　　提供多樣化的信息服務
　　
　　事實上，聯邦政府最初管理煤礦安全主要是通過提供信息來改善煤礦安全市場，而不是用政策干預取代市場。1910年國會在內務部設立的礦務局在很大程度上是一個“信息機構”，主要負責指導研究和減少安全事故。該局主要通過向礦工和礦主傳播信息來改善煤礦安全狀況。
　　
　　經濟理論認為，充分的信息能夠改善安全市場的狀況，確保安全市場的良性運行，因為“信息充分的工人比信息不充分的工人更重視”對風險酬金的要求。如果一個礦工沒有認識到他在煤礦工作所面臨的風險，或者錯誤地認為他能夠免于風險威脅，他可能就不會向礦主要求一個合理的充分的風險報酬，而低風險報酬無法充分地激勵礦主對安全進行投資。在美國，對煤礦工人進行各種安全培訓的一個重要效果就是增強了礦工的風險意識，使其充分了解煤礦開采尤其是地下開采的危險性，并能夠掌握預見、判斷和處理危險事故的知識和技能。工人們充分了解，違規操作會置自己和他人處于危險之中，因此很少有違章作業和冒險行動；而且工人一旦發現不安全因素，有權要求礦主迅速采取措施消除隱患或者拒絕在危險環境下工作。盡可能向礦工提供充分的煤礦風險和安全信息對于預防安全事故具有重要的作用。
　　
　　除了針對礦工的信息傳播，美國負責礦山安全的各種政府機構與礦業協會、安全組織、工會以及其他的科研及教育機構之間還有密切合作，共享礦山安全的資源、技術和信息。比如MSHA的現場培訓服務為煤礦企業提供國家礦山健康與安全學院的煤礦安全和健康培訓資料；幫助煤礦企業實施事故預防方案，為制定減少事故的培訓和教育計劃提供指導和幫助；與其他組織合作編輯教育材料；幫助個體礦山制定適宜的培訓計劃；提供安全記錄好的礦工、經營者、公司等信息；幫助煤礦企業尋找與采礦協會、勞動組織、貿易協會、學院、州及聯邦機構以及其他對采礦感興趣的單位的合作機會等等。
　　
　　機械化和技術支持
　　
　　新技術（包括甲烷探測裝置，礦內氣體監測系統等等）的開發與應用，以及更加安全的生產機械的利用顯著改善了美國煤礦的安全水平。美國井下采掘設備的自動化和機械化程度很高，幾乎達到了全機械化開采的水平。80年代以來，由于煤礦高新技術和設備的采用，生產效率不斷提高，煤礦工人就業人數逐年減少。可想而知，在煤礦用人很少的情況下，即使偶爾出現事故，事故的傷害對象和規模也會很小，從而能夠避免災難性的重大安全事故。因此，高度機械化和自動化的作業以及先進開采技術的應用是美國煤礦安全記錄產生巨大改善的重要原因之一。
　　
　　除了開采技術，美國還特別重視對煤礦安全技術的支持。聯邦政府每年都要投入大量資金用于煤礦安全與健康技術支持體系。聯邦政府每年都要向MSHA大量撥款，例如2000年撥款2.28億美元，其中大部分都用在支持煤礦安全和健康科研項目上。MSHA下屬的技術保障司負責技術保障和支持工作，其主要任務就是為煤礦的安全生產和安全監察提供技術支持，幫助MSHA和煤礦企業解決安全和健康問題。該司及其下屬的匹茲堡安全與健康研究中心在煤礦礦井通風、瓦斯防治、火災防治、粉塵防治、沖擊地壓和頂板事故防治以及職業病防治等方面都研究開發出了有效的技術，這些技術廣泛應用到采礦業中，從而在很大程度上保證了煤礦的安全。另外，國家職業安全與健康研究院則對煤礦安全進行多領域研究，為采礦中出現的問題尋找解決各種辦法。所有這些，共同保障了美國煤礦生產的安全。
　　
　　充足的安全投入
　　
　　增加安全投資并完善安全投資的實際效果，是改善安全生產條件，降低事故發生率的一條重要措施。美國《聯邦礦山安全與健康法》要求煤礦經營者必須投資購買安全設備并設置專職的監管人員。為達到聯邦法律規定的安全標準，全國煤礦行業每年花費在購買安全設備（比如報警器、救生梯、通風扇等）和改善安全生產條件（如加固巷道和頂棚、改善通風條件等）方面的開支數以億（美元）計。美國聯邦政府每年都為MSHA撥款，用于煤礦和金屬及非金屬礦的安全與健康工作，且撥款數額逐年遞增，2000年達到了2.28億美元。此外，美國政府每年還投入大量的經費開展煤礦安全科研工作；在每年用于科研項目的款項中，有一半以上是支持煤礦安全和健康科研項目的。美國政府十分重視安全培訓，除由MSHA強制執行礦工安全培訓要求以外，還為礦工培訓提供大量的資金。