吳鐘瑚

　　
　　從我國的國情和機構設置上，只有獨立的能源管理機構才能推動綜合性的能源立法。
　　
　　能源法還沒有列入立法計劃，現在還處在研究起草階段。今年出臺的可能性不大。
　　
　　近年來，能源市場化改革似乎走進了“死胡同”，而能源領域的立法仍顯滯后，有能源“憲法”之稱的《能源法》遲遲不能問世。中國能源報記者專訪了曾被聘為“能源法”起草專家組國家能源領導小組辦公室常駐專家、中國法學會能源法研究會常務理事、副會長兼學術委員會主任吳鐘瑚。
　　
　　中國能源報：據說煤炭法、電力法的修訂已經結束，但是一直不能出臺，是因為能源法沒出臺。是這樣嗎？
　　
　　吳鐘瑚：從理論上說，應該母法在先，母法出來后，再依母法修改子法。但電力法和煤炭法不出臺，不全是等待能源法出臺的問題，有一些市場的問題定位不了，在法律層面沒有定性。比如電力法，現在電力體制改革停滯不前，法律怎么能夠規(guī)定地很清楚呢？
　　
　　我國和國外體制不同，國外是先立法后改革，我國正好相反，基本上是亂而后治。問題很嚴重了，不得不管了，才立法。但是，如果成勢后就很難治理了。我國的部門法，或者是專業(yè)法，基本遵行先行設立政府的行政管理機構，然后再由這些機構提出立法訴求，政府部門受托擬定法律草案。可以使行政管理機構在法律中地位和功能得到充分的體現。在立法時難免帶有部門的利益。
　　
　　現在的問題是，今后能源管理部門是誰，是國家發(fā)改委嗎？還是新的什么機構？它不是靠法律定的，要等換屆后政府產生。現在能源領域的法律執(zhí)行主體都不明確，立法的進程被拖慢了。這是很現實的問題。
　　
　　某種程度上說，從我國的國情和機構設置上，只有獨立的能源管理機構才能推動綜合性的能源立法。這是被歷史證明了的。
　　
　　上世紀80年代，我們就開始研究能源立法了。當時有能源委，但是沒2年，能源委被撤銷了。因為能源委既不管人也不管錢，只有協調權，結果被應該管理的實權部門給頂垮了。后來又有了能源部，還是老問題，勉強維持了5年。現在30年過去了，能源法還是沒有最終結局。
　　
　　中國能源報：現在大家又開始討論設立能源部的問題。您認為能源部成立的時機成熟了嗎？
　　
　　吳鐘瑚：為實施能源發(fā)展戰(zhàn)略，構建穩(wěn)定、經濟、安全和清潔可持續(xù)發(fā)展的現代能源產業(yè)體系，加強能源管理，整合能源管理的政府功能，成立責權一致，統一高效的能源管理機構，業(yè)界內外基本形成了共識。
　　
　　所以從客觀需要看，組建國家能源局時就基本成熟了，當時熱議成立能源部，但最終還是沒成立起來。因此從體制和機制重大變革角度觀察，要說不成熟也不成熟。因為能源部的成立牽扯到部門間行政權力和功能的整合和重新配置，需要政府行政管理體制改革做后盾。“十二五”，改革和發(fā)展進入了新的機遇期和關鍵時期，因勢利導成立能源部是一個有利時機。
　　
　　中國能源報：除了主管部門這個因素，能源法一直出不來的原因是什么？
　　
　　吳鐘瑚：《能源法》，又稱國家能源法，是定位在能源法律體系中的一部能源基本法，類似于憲法。為什么要設立這么一部法律？它設立的主要是一些原則性的規(guī)定，比如規(guī)劃原則、布局原則、價格機制等等。比如大家很關心的煤、電價格，涉及到價格機制，在能源法中有原則性規(guī)定。
　　
　　事實上，能源法的立法模式在研究草擬過程中，甚至現在，人們都有不同見解。當初起草時我們也進行過認真研究和論證，最后定位為能源基本法，是能源綜合性的法律形式。不過有人主張把它搞成一部能源法典。更有人主張立一部能源政策法（美國采用的是這種形式），它與能源單行法的關系是并列的，對單行法起補充和政策性立法的作用；能源法典則是把能源各領域的專業(yè)性法編篡起來，日本曾有《能源六法》，采用的就是這種模式，但是在我國并沒有這種立法先例。法典式立法的問題是，每部法律都不是簡單的匯編而是需要做一定的修訂、協調和銜接，甚至需要增加新的法律內容、條款，耗時較長。
　　
　　我們2006年在國家能源辦開始起草能源法，到2008年形成能源法的報送稿報到國務院法制部門，現在快4年了。據悉，能源法還沒有列入立法計劃，現在還處在研究起草階段。今年出臺的可能性不大。
　　
　　中國能源報：按照您的說法，能源法作為母法，其側重的應該不是操作性。
　　
　　吳鐘瑚：能源法作為能源的基本法，有很多是一些原則性的條款，比如能源價格要建立市場機制。雖然聽起來可能有些粗略，但實際上它制定了原則，其后的能源領域單行法的制定、修訂就要遵循這個原則。為此，從這種意義上來看能源法的某些條款，相對于它的下位法不具備較強的操作性，這是它所處的層次決定的。如果是政策法的話，那就是更為具體一些，可操作性上必然要強。
　　
　　中國能源報：今年政府工作報告提出，防止太陽能、風電設備制造能力的盲目擴張。從鼓勵發(fā)展到防止盲目擴張，政策在進行調整。那么這種調整，從法律層面可以體現嗎？或者說，這屬于能源法的調整范疇嗎？
　　
　　吳鐘瑚：可以說是，也可以說不是。這就是看法律對能源規(guī)劃、布局和準入、開發(fā)權是否做了合理的規(guī)定。像《可再生能源法》實際是可再生能源發(fā)展促進法，在制約可再生能源無序發(fā)展方面考慮得并不夠。
　　
　　事物發(fā)展有個過程，當初制定甚至修改《可再生能源法》時，我國的可再生能源開發(fā)明顯落后，資金不足、產量低、政策支持不夠，存在市場障礙。當然現在促進可再生能源發(fā)展也是對的，但是在防止無序發(fā)展還是需要法律來規(guī)范和調整的。
　　
　　中國能源報：談到可再生能源法，雖然《可再生能源法》規(guī)定國家鼓勵和支持可再生能源并網發(fā)電，電網企業(yè)也應當為可再生能源發(fā)電提供上網服務。但是執(zhí)行效果并不好。這種有法不依的情況在立法時能不能想辦法解決？
　　
　　吳鐘瑚：《可再生能源法》確立可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，但是現實中并沒有完全做到。這是體制和機制的問題，包括：電網壟斷，標準缺乏、預見性不足導致電網規(guī)劃不到位等等。但是也不能全打電網一家的屁股。因為立法不是完美的，沒有考慮到可再生能源的無序發(fā)展。電網認為，你不能建一家電站，我馬上就收購吧。電網的安全怎么辦？電網是要規(guī)劃的。電站業(yè)主這邊也有理：為什么你不按照法律規(guī)定，全額收購呢？這說明法律是需要不斷完善的，在全額保障性收購上可操作性不強。
　　
　　另外，作為調整電力建設、生產、供應和使用的專業(yè)性《電力法》，是1995年頒發(fā)后實施的，距今已經16年多了，那時的可再生能源發(fā)電，是“小荷只露尖尖角”，在電力法中只前瞻性地作出鼓勵可再生能源發(fā)電的政策性規(guī)定。現在，可再生能源發(fā)電，卻如雨后春筍，蓬勃發(fā)展，一些領域已經步入世界前列，成了我國電力市場中成長性極強的發(fā)電主體，但是，它的發(fā)電特性和并網條件，與常規(guī)發(fā)電相較有很大的差異，并網后給電網帶來的技術經濟效益也不同于常規(guī)發(fā)電，因此，也必然產生新的經濟法律關系，需要修改《電力法》，制定新的制度來支撐。
　　
　　
　　來源：中國能源報