當前，我國煤炭行業供需格局及其市場形勢正在發生重大變化

     【1】：“十二五”期間煤炭供需將由原來的緊缺轉為基本供大于求格局，多年來煤炭產能不足的瓶頸已初步緩解，但煤炭供應仍將由鐵路運輸能力制約。東南華中缺煤而“三西”（山西、陜西、蒙西，以下同）地區窩煤現象并存，凸顯了北煤南運格局下，鐵路運輸能力不足造成的結構性緊缺將成為煤電產業鏈的主要矛盾。

 　　考慮到目前改革鐵路體制的復雜性和艱巨性，建議可優先采取“放開新建煤炭專線鐵路控股權”為突破口推動鐵路投融資體制改革，以此盡快解決嚴重影響國民經濟發展的“窩煤”問題。

 　　一、“缺煤與窩煤并存”、“京藏公路大堵車”現象，凸顯煤炭運輸能力瓶頸

 　　2012年我國全年煤炭產量將突破37億噸，“十二五”規劃的“產能41億噸、產量39億噸”目標將提前達到。從幾個產煤大省今后幾年還將集中釋放的產能，以及我國宏觀經濟進入新的中速發展對能源的需求增長幅度預期來看，煤炭產業進入發展拐點，基本形成供大于求、產能相對過剩的格局。煤電產業鏈條中，從煤炭生產、運輸、發電到終端售電給消費者的幾個環節中，煤炭生產長期供不應求的矛盾已基本緩解。

 　　我國煤炭行業發展的主要矛盾，將從產能和運能雙不足，集中到北煤南運格局下運能不足的矛盾上來。煤炭流通環節的局部不平衡，容易加劇電煤供需的緊平衡關系，產生部分區域短缺而引起大范圍煤炭價格波動的連鎖效應，導致國家干預煤炭市場價格。鐵路運輸能力供給不能滿足經濟發展日益增加的能源需求，將成為煤電產業鏈的主要矛盾。

 　　過去幾年，東南沿海電廠進口海外煤炭，電煤供給尚可。而湘鄂贛缺煤以億噸計，缺煤缺電嚴重，當地資源枯竭煤炭企業不得不向下深挖，開采成本高昂，華中地區已經連續數年遭遇“煤荒”。但同期，晉陜蒙地區的煤炭卻頻頻遭遇運輸瓶頸，煤炭企業開工不足。鐵路雖超負荷運轉仍捉襟見肘，造成東南華中地區缺煤、而“三西”地區“窩煤”同時發生的現象。如鄂爾多斯每年須經公路外運煤炭1億多噸，按運到最近的秦皇島港口計算，年耗油70多萬噸，到港煤價翻了一番多，同時也帶來了如“京藏高速公路大堵車”等一系列社會問題。

 　　二、以“放開新建煤炭專線鐵路控股權”為突破口推動鐵路投融資體制改革

 　　解決“窩煤”的能源輸送瓶頸，必須大力建設鐵路。鐵道部在高企的負債率情況下，做不到集中資源建設投資巨大的鐵路干線，就需要發揮社會多方面力量投資鐵路建設的積極性。

 　　在目前鐵路投融資體制下擴大貨運鐵路供給，關鍵在于鐵路投融資體制改革，但不必等到復雜而艱巨的鐵路體制整體改革方案出臺之時。

 　　事實上，股權分配正是導致第三條運煤通道難產【2】、山西中南煤炭出海通道【3】、準荊鐵路【4】進展遲緩的問題所在。建議可以從“放開新建煤炭專線鐵路控股權”起步，以此作為突破口，培育貨運鐵路建設運營的多元化投資市場主體。市場主體發育起來了，就有助于帶來鐵路貨運競爭格局的出現及與其相關的制度障礙突破壓力和動力。進一步說，可以設想多幾個鐵路建設運營的參與者（如神華朔黃鐵路），其在鐵路運營市場的博弈過程本身就有助于推動鐵道部自身所屬企業與其政策監管職能的分離。

 　　鐵路專線控股權之所以重要，一是地方政府和民間投資主體擔心擁有超高負債率的鐵道部無力修建新的鐵路，以致錯過地方經濟和企業發展良機。二是在鐵道部門壟斷經營、政企不分的體制環境下，自“十五”末出臺鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營政策以來，非公經濟投資非控股的合資鐵路鮮有成功案例。原因雖然不盡相同，但都與鐵路系統不透明的收入結算，導致無法準確核算每條鐵路線路、每列車皮的成本、民資無控股權難以掌控經營情況有關。

　另外，跨局列車的調度由鐵道部整體統籌，合資者無法掌控重空車交接計劃。而鐵路局調度往往把有貨物的列車優先安排走國鐵，不交線路使用費的空車則安排走合資鐵路。所以，包括央企神華等企業也不得不更多依靠鐵道部所屬線路和貨車運輸。

 　　三、當前正是推進鐵路投融資體制改革的機會

 　　一是經過甬臺溫事故之后，在鐵道部目前負債率已高到成為金融系統風險重點監管對象的情況下，放開部分新建貨運專線鐵路的控股權，對于吸引全社會資源投入鐵路建設來快速擴大全社會貨運供給能力，尤其是煤炭運輸能力，可以起到較大推動作用。同時，也能緩解鐵道部自身資金壓力大、負債率高的問題。

 　　二是當前煤炭企業也具有進入鐵路產業的迫切性。過去煤炭總量短缺時，都是電廠等煤炭用戶到煤炭企業等著買煤，自己想方設法解決運輸問題。目前煤炭市場形勢供大于求，電廠庫存煤炭一直處于高位，多要求煤炭企業自己解決運輸問題，送煤上門。因此，煤炭企業迫切需要解決運輸瓶頸問題，對投資鐵路建設具有更高的急迫性。

 　　四、放開“新建煤炭專線鐵路控股權”可以有幾個依次漸進的模式

 　　鐵道部放開新建煤炭專線鐵路控股權可以有幾個依次漸進的模式，而且這些模式在現實的鐵路建設運營格局中都已經存在。

 　　第一種是“鐵道部合資控股”模式。在現行鐵路體制下已經證明對外部投資者不具有大的吸引力，過去幾年與鐵道部合資的40多條鐵路線路，由于鐵道部政企不分和不透明的調度與結算方式，幾乎沒有盈利的投資者。

 　　第二種是“鐵道部合資不控股”模式。這也是最新的蒙西華中鐵路的模式，已經凸顯了吸引各方投資積極性的影響力。

 　　第三種是企業或地方政府“自建鐵路委托鐵道部運營”模式，如內蒙古最大民營企業伊泰集團的準東鐵路等。這種模式企業有很高的投資積極性。

 　　第四種模式是“自建自營”模式，典型的例子即神華集團的朔黃鐵路，已經使企業獲得了極大的“煤路電港航一體化運營”的優勢。

 　　五、“放開新建煤炭專線鐵路控股權”在當前具有直接的現實可行性

 　　以“放開新建煤炭專線鐵路控股權”為著力點，推動鐵路運力供給不足瓶頸的解決，在鐵路體制整體改革尚無明確日程表的情況下，仍具有直接的現實可行性。

 　　鐵道部雖然在2012年5月出臺的《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》沒有明確放開鐵路建設運營控股權，但從2011年開始逐漸放開了鐵路貨運機車采購權，神華等企業已加大了訂購自有貨車和機車。同時，鐵道部開始將鐵路重點建設項目逐漸轉移至地方，開放“煤運”6條干線，鼓勵多元資金進入鐵路投資。

 　　2012年8月，中煤能源、內蒙古最大民營煤炭企業伊泰集團等16家國企、民企爭相入股與鐵道部和多家公司成立合營企業——蒙西華中鐵路公司【5】，這已經表明，只有放開鐵路建設控股權至少是貨運專線如煤炭專線鐵路建設運營控股權，才能發揮各方面積極性擴大鐵路供給。因此，“放開新建煤炭專線鐵路控股權”的改革措施可以優先采取并加大推廣力度。

 　　備注：

 　　【1】課題組于2012年8月～10月先后調研了煤炭工業協會、神華集團、神華國華電力、山西省政府相關部門、西山煤電集團、河南省政府、河南煤業化工集團、鄭煤集團、內蒙古自治區政府相關部門、鄂爾多斯市政府、伊泰集團、聯創公司、開灤集團等。

 　　【2】由于運力緊張，2004年初，華能、大唐國際、國家開發投資公司等發電企業提出“再建一條煤運通道”的要求，各自提出了不同的方案，但鐵道部傾向于改造現有鐵路以提升煤炭運力。最終由鄂爾多斯至曹妃甸的鐵路被定性為客貨混運線路，貨運運力遠遠小于預期。

　【3】“山西省中南煤炭出海通道”2008年設計，西起山西興縣瓦塘鎮，橫跨山西、河南、山東，出海口初步設計在青島董家口，全長1200公里，總投資預計達到1000億元。由于鐵道部和山西省在鐵路控股權上難以達成一致，這條鐵路線被擱置了一段時間。2008年9月，鐵道部分別和山東、河南兩省簽署“戰略合作協議”，取得山東段70％股權、河南段50％的股權。12月，鐵道部與山西簽約取得山西段70％股權。更改規劃后，這條鐵路目前正在建造中。

 　　【4】湘鄂贛缺煤以億噸計，華中地區已經連續數年遭遇“煤荒”，晉陜蒙地區的煤炭卻頻頻遭遇運輸瓶頸。兩地之間，急需要一條輸煤專線。因此與煤炭供需有關的各方提出建設準荊鐵路方案，由內蒙古準格爾開始，向南延伸至湖北荊州。直至2012年，這一方案納入蒙西華中鐵路。

 　　【5】蒙西華中鐵路是北煤南運新的國家戰略運輸通道。起于內蒙古浩勒報吉，經山西運城進入河南三門峽等市，并經過湖北襄陽市、湖南岳陽市后止于江西吉安市，全長約1860公里，總投資高達1598億元。

來源：中國經濟時報