經過三年多由點到面的漸進試點，資源稅改革將突破最難的一項，即煤炭資源稅由從量定額改為從價定率計征，同時提高煤炭資源稅的稅負水平。

　　全面改革資源稅是“十二五”稅制改革的任務之一，全國人大、國務院和財稅部門均強調研究把煤炭等資源品目逐步納入從價定率計征范圍，并適當提高稅負水平。財新記者從財稅部門了解到，資源稅改革由財政部主導，國稅總局、國家發改委配合。繼續推進資源稅改革的方案、建議和相關報告已經完成并上報國務院，“國務院會整體考慮對經濟各方面的影響，擇機做出決策。我們就待執行”。

　　1994年起施行的《資源稅暫行條例》確立了資源稅的基本制度，其征收范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽七大類，采取從量定額的征收辦法。資源稅的應納稅額，按照應納稅產品的課稅數量和規定的適用稅額標準計算。

　　從量計征雖征管便利，但無法反映資源價格的變動情況，不能反映開采過程中的環境破壞成本，影響資源綜合利用率，造成稅負不均，計稅方式并不合理。2010年6月，國務院決定在新疆開始石油、天然氣改革試點，油氣資源稅由從量定額改為從價定率計征，稅率為5%。同年12月，試點擴大到12個西部省份。2011年11月，國務院修改后的《資源稅暫行條例》施行，重要內容是增加從價定率的資源稅計征辦法，石油、天然氣資源稅按5%從價定率計征的范圍擴展至全國。

　　2013年，從價定率計征的資源品目繼續擴大。作為中央對湖北、湖南兩拾兩型社會”試驗區的政策創新支持，經國務院財稅部門同意，湖北省對磷礦石資源稅實行從價定率計征，稅率為10%；湖南省對鉛鋅礦石和石墨資源稅實行從價定率征收，稅率為5%。

　　山西煤炭稅改試點

　　今年7月，財政部部長樓繼偉在參加第五輪中美戰略與經濟對話時再次強調，將研究把煤炭等資源品目逐步納入從價計征范圍，并適當提高稅負水平。財新記者獲悉，今年4月，山西省財政廳、地稅局、國稅局向財政部、國稅總局報

　　送了《關于再次請示先行試點煤炭資源稅從價計征政策的請示》。早在2010年，山西省就申請過煤炭資源稅改革試點。

　　此次山西省財稅部門提出了兩套資源稅改革方案，每套方案分別設計了兩種選擇，焦點在于是否取消煤炭可持續發展基金。該基金由國務院特批，于2007年設立，目的是建立煤炭開采綜合補償和生態環境恢復補償機制，彌補煤炭開采給山西造成的歷史欠賬。

　　一位了解方案內容的煤炭行業分析師對財新記者表示，方案一，如果不取消煤炭可持續發展基金，資源稅從價計征，稅率為2.2%；如果取消該基金，資源稅按7.4%的稅率從價計征。方案二，如果不取消煤炭可持續發展基金，資源稅按2.4%的稅率從價計征。如果取消該基金，資源稅按7.6%的稅率從價計征。最終根據省內煤炭平均售價水平確定執行方案。

　　有分析師曾浩對財新記者說，這兩套方案在稅率上的差別很小，可以看出山西省政府比較慎重。目前煤企經營不景氣，每噸差幾塊錢對企業影響很大。“政府可能對稅收收入總額有預計，因此設計了兩套方案”。

　　目前，山西省境內煤炭資源稅稅額主要按3.2元/噸征收，其中焦煤的資源稅稅額征收標準為每噸8元。曾浩認為，山西焦煤坑口價以每噸600元計算，按2.2%的稅率計征，每噸交資源稅13元，比從量計征的稅額高一些。實際上，這個稅率設計的比較低，處于煤炭企業可負擔的范圍內。煤炭品種不同，價格上差距極大，從量統一按每噸幾塊錢來征稅，稅負不公，資源開采利用的效率體現不出來。從價計征后，品質高的煤售價高，資源稅相對較高，更加公平。

　　6月17日，山西省政府召開專題會議研究了方案，會上提出了在保留煤炭可持續發展基金基礎上，實施煤炭資源稅從價計征改革的意見。保留的主要理由在于，煤炭可持續發展基金是國務院批準設立的政府性基金，基金設立以來，在解決因煤炭資源開采造成的7000億元—10000億元資源環境歷史欠賬方面成效顯著，與其他省違規設立的收費基金不同。

　　山西省地稅局稅政一處處長畢健對財新記者說，關于資源稅改革，目前山西在進行調研，將統一按照財政部和國稅總局的部署展開。一位參與改革方案設計的財稅部門官員表示，資源稅改革的時機確實不好掌握，通貨膨脹時擔心加劇價格上漲，企業困難時又擔心增加困難。關鍵在于如何設計稅率保證稅負在合理范圍內。稅負設計的合理，在物價上漲時可能抑制上漲，在企業困難時，地方政府胃口反而不會太高，會把稅率定的低一點。煤炭資源稅改革要“正稅、清費”一起搞，提高煤炭資源稅、清理收費，稅費負擔整體上可能有所降低，企業可能也愿意。燃油稅費改革就是采取了這樣的思路。“這一改革意見和其他報告一道，我們匯報給了國務院作為決策參考”。

　　“正稅”同時需“清費”

　　一直以來，資源稅收入增幅遠低于全國稅收收入增幅，所占比重從未超過1％。對于企業來說，資源稅的負擔相對較低，但行政性收費、政府性基金和其他收費負擔過重，各類規費的總額遠遠高于資源稅收入。規費征收涉及的部門廣，絕大多數收入不受預算監督，地方政府的支配自由度大，甚至很多規費收入被中飽私囊。

　　以煤炭為例，今年3月中央財經大學中國煤炭經濟研究院發布的報告匯總發現，中國涉煤的稅費不少于109項，除21個稅種外，還有不少于88項的各種規費。

　　這份題為《加快推進我國煤炭稅費制度綜合改革研究》的報告總結，煤炭收費比較常見的包括礦產資源補償費、探礦權及采礦權使用費、探礦權及采礦權價款、煤炭價格調節基金、鐵路建設基金、水利建設基金、港口建設費、生態補償基金、造林費、水土保持設施補償費、水土流失防治費及各種協會會費等。除了稅收以外，政府的收費已占到了煤炭企業凈利潤的43%。

　　因此，資源稅改革的一個重要方面就是正稅清費。今年年初，湖北和湖南在對部分礦產資源進行資源稅從價計征試點時，也同步進行了清費的工作。湖南省停止征收涉及鉛鋅礦石、石墨的育林基金、價格調節基金，暫停征收水土流失防治費等。

　　但是，多數地方政府“正稅、清費”的積極性并不高，因為這樣會導致資源規費的隱性收入顯性化，需要接受來自外界的監督。此外，地方資源稅收入上升，中央的轉移支付資金可能會相應減少。地方政府愿意提高資源稅稅負，但對清理收費積極性并不高。

　　曾浩介紹，平均每噸煤要繳的稅費大概150元左右，其中焦煤可能達200元-250元。他表示，“正稅、清費”雖然提的較多，但實際操作困難，稅是國家范圍內在收，基金是省一級在收，很多行政性收費是基層政府在收。而且各個地方收費的項目、標準不一樣，動起來，地方利益受損，阻力比較大。

　　上述報告建議，可通過以稅收收取的，應全部以稅的名義收取，如資源環境類的各項收費；經濟建設類的基金和收費項目，應取消或改為資本項目；已有財政撥款的行政管理類收費，應全部取消；政府越位收取的屬于微觀經濟范疇的收費一律停止征收，比如屬于市場行為類的煤炭價格調節基金和企業行為類的煤礦轉產發展基金；交通運輸類的收費，除通過物價部門核準的服務類收費外，一律取消；社會功能類收費，可按全社會無差異規則處理。

　　上述中央財稅部門官員對財新記者表示，煤炭資源稅改革的目標不是單純的組織財政收入，也要考慮如何讓煤炭行業健康發展，還要考慮和其他經濟相協調。從去年下半年開始，山西省煤炭銷售受阻，煤企利潤大幅下滑。山西煤炭工業廳的數據顯示，今年上半年煤炭全行業利潤69.1億元，同比下降64.94%。上繳稅費649.16億元，同比減少65.87億元，下降9.21%。

　　為了穩定煤炭市場，7月底山西省政府發布《進一步促進全省煤炭經濟轉變發展方式實現可持續增長的措施》，要求近期“暫停提取兩項煤炭資金”“減半收取煤炭交易服務費”，中期“做好清費立稅工作”，按照國家推行煤炭資源稅改革的要求，對涉煤稅費項目、標準進行全面清理，依法合規的予以保留，亂收費、亂攤派的一律取締。同時，要積極研究資源稅地方留成部分的分配辦法。市場人士普遍認為，山西此舉意在為煤炭資源稅改革鋪路。

　　可成西部重要財源

　　分稅制改革以來，政府財力總體向上集中，地方基層政府缺乏穩定、可持續的主體稅種。隨著“營改增”全面鋪開，加快改革財稅體制，構建地方稅體系，顯得尤為迫切。財稅學界普遍認為，可以將房地產稅和資源稅培育成地方穩定財源。

　　按現行體制，除海洋石油資源稅歸中央外，資源稅其余收入歸地方政府所有。資源稅收入占稅收總收入的比重一直較低，體量非常校財政部財政科學研究所近期一份報告中，以2010年的數據為基礎，對原煤、原油、天然氣按照5%的稅率從價計征，測算資源稅收入變化情況發現，這三項資源稅收入合計達到2066億元，為2010年全國地方一般預算收入的5.1%，整體上增收效應顯著，具有一定的支撐作用。

　　由于東中西部地區資源分布并不均衡，資源稅稅負提高后，對于一些資源貧乏、依賴于進口的省份則會負擔加重。部分資源大省的收入將因此增加，但是如何均衡地區間資源稅收入分配，需要進一步的制度安排。此外，作為地方主體稅種后，地方政府會不會因為追求稅收收入，違背資源稅保護資源的目的，過度開發資源，忽略環境治理和資源補償，也值得思考。

　　財科所報告建議，從長遠來看，隨著資源稅的規模不斷擴大，可考慮由省級統籌一部分，用以平衡各地區資源稟賦不同所帶來的收入差距。同時，適度下放部分資源稅的管理權限，由中央根據資源狀況確定稅率適用范圍，由省級政府根據當地資源實際情況確定具體適用稅率。

來源：財新網