轟轟烈烈的反腐行動讓山西成為輿論關注的焦點，人們也開始思考，腐敗的癥結出自何處。
 
　　放眼全國，凡是資源優裕的地方，幾乎都是腐敗重災區，這也成為困擾資源大省山西的一個魔咒。在過去，山西煤礦“多、小、散、亂”的格局，導致資源浪費，環境惡化，礦難頻發，也為腐敗滋長提供了肥美的土壤。為此，山西數次試圖通過轉型發展，去除沉疴痼疾。
 
　　然而，幾乎每一次轉型的努力，都是以行政手段為主導。在行政手段主導的平臺上，因為缺乏足夠的監管，又給權力尋租創造了機會。原本腐敗橫生的煤炭領域，只是一次次地重新進行權力的洗牌和利益再分配。
 
　　功利的轉型
 
　　山西省社科院副院長潘云告訴記者，山西的經濟轉型，如果追根溯源，可以追溯到上世紀80年代后期。
 
　　1987、1988年，國家對山西能源化工基地上千億元的投資基本結束。由這種投資支撐的高速發展的該省經濟，疲態初現。“六五”期間(1981-1985年)，山西省的經濟增長速度為11.6%，到了“七五”(1986-1990年)，這一速度跌落到5.9%，下降了近一半。
 
　　此時，以廣東為代表的南方沿海省份的經濟，正呈現出令人矚目的增長。其中增長較快的兩個領域，一個是外向型經濟，另一個是輕工業。
 
　　一個由山西社科院院長劉貫文領銜的團隊，開始做一個該省產業結構調整的方案。該方案的核心內容，是在保障國家能源供給的前提下，發展一些其他產業，尤其是輕工產業。
 
　　這是一個注定不會在決策層產生影響的方案。此前幾年，國家重金打造山西能源重化工基地，此時雛形初現。因此，無論是對于中央政府還是山西省政府而言，結構調整都是一個不合時宜的話題。
 
　　1992年，鄧小平南巡講話后，國內掀起了新一輪發展的高潮。此時，經過了“七五”期間低速的發展，山西在全國的GDP排名，已經掉到了第20名。
 
　　山西省委、省政府提出了經濟上要“上新臺階”的戰略。山西當時的總結是，該省經濟之所以落在后面，是因為招商引資不夠。而要招商引資，就要加強硬件設施。于是就提出來“三個基礎”和“四個重點”，前者指農業基礎、基礎工業和基礎設施；后者指挖煤、輸電、飲水、修路。
 
　　1993年，山西省開建太原至舊關的高速公路，大大縮短了通往北京和天津的時間；太原至長治、汾陽至柳林、運城至風陵渡的二級公路也開始修建。太原通往地市的公路骨架開始形成。此間，山西還修建了引黃工程，上馬了陽城電廠，變輸煤為輸電。
 
　　上述舉措，一方面讓過去一直困擾山西的輸煤問題大大緩解，同時解決了發電問題。此輪過后，山西省能源基地的地位進一步強化。
 
　　此時，由行政力量主導的大規模基礎設施建設與腐敗之間的因果關系，尚不明顯。當時，省委書記胡富國倡導的奉獻精神，在幾大工程的建設中起到了主導作用，行政調配與腐敗之間的關聯受到了抑制。
 
　　接下來是1999年。1998年的亞洲金融危機，讓成為全國能源基地16年的山西省，第一次經歷市場需求不足的壓力。潘云還記得，當年大同礦務局有個口號，叫“人人230(指每月工資230元)，勒緊腰帶過難關。”挖出來的煤賣不出去，就直接倒到溝里。
 
　　1999年，山西省人均收入全國倒數第一。當年10月，山西省在運城召開“調整產業結構”大會，達成的共識是：經濟結構不合理是山西經濟發展最為突出的問題。潘云說，以前說的都是“產業結構調整”，這次說的是“經濟結構調整”。
 
　　山西省提出了一個“1311”規劃。即在2001至2005年，要集中抓好100個農業產業化龍頭企業、30個戰略性工業潛力產品、10個旅游景區景點和100個高新技術產業化項目。10年的目標則是，爭取使產業的優化升級達到全國中等甚至更高的水平。
 
　　但十年規劃的話音未落，煤價開始陡漲。接下來就應了潘云的一句話：“結構調整的一個規律是：每次到了經濟不行的時候，大家都認為應該調整；一到經濟形勢好的時候，就自然而然選擇發展快的產業。”
 
　　這一階段，煤礦正處于價值最被看低的時候，官員缺少腐敗的動力。但這一階段的很多低價轉讓項目，在煤價上漲了以后，被很多人解讀為有利益輸送和國有資產流失的嫌疑。
 
　　但潘云認為，此時的一些低價轉讓項目，正是煤炭產業在低潮時實際價值的真實體現，因為誰也無法預期煤價此后的大幅上漲。在這一輪的資源整合中，腐敗問題時有發生，但尚未形成氣候。
 
　　山西省煤炭廳一位官員告訴記者，煤炭整合中產生腐敗的可能性，與對煤炭市場的預期有關。如果預期收益很高，手握權力的官員就很可能會“雁過拔毛”。
 
　　山西九成焦化公司董事長連九成對此有深刻的體會。他在1995年開始申辦一個煤礦，經過8年的輾轉，終于在煤炭看漲的2003年拿到了一個煤礦的資源許可證。此時，煤礦所在的寧鄉縣一位領導希望自己人參股，并想通過壓低連九成此前的投入，使自己人能以同樣的投入占據更多的股份。
 
　　這位縣領導只給了1500萬元的估價，遭到連九成的拒絕。畢竟，為了辦理這個煤礦，連九成有發票的投入就已經達到2000多萬元，這還沒算上一些擺不到桌面上的投入。
 
　　合作失敗后，這位縣領導就給縣里負責審批的部門打招呼，給連九成辦理手續設置障礙，致使該項目最終流產。
 
　　整合的“機遇”
 
　　2004年，山西省長張寶順在學習科學發展觀的基礎上，提出了“三個發展”：轉型發展、安全發展和和諧發展。潘云說，這是山西省委文件里，第一次用“轉型”這個詞。
 
　　在寧鄉縣煤老板高山虎的印象中，2000年及以后的幾年，煤礦一直處于連軸轉般的轉型中。“政府對煤礦產量的要求，一開始是3萬噸，接著是9萬、15萬、21萬、30萬、60萬，最后是90萬噸。”
 
　　他說，自己有很長時間一直在辦手續的路上。“5萬噸還沒批下來，就要改成9萬噸了，9萬噸還沒批下來，又要改成15萬噸。中間就是凈辦手續了。”
 
　　辦手續的“辦”字，很大一部分含義是打點官員。官員的權力在于，他不說不給你辦，但他可以拖著。對于日進百萬金的煤老板來說，算過這個賬以后，通常都會選擇“破財消災”。
 
　　一位煤企負責人向記者介紹了申辦煤礦許可證的過程，以及其中的打點細節。記者發現，這是一個各個環節均需要打點的系統工程。轉型給了這些官員新的機會，他們權盡其用，讓政府對轉型的良好預期大打折扣。
 
　　整個過程大體可分為整理資料、找代理公司、資料審核、局長預批、現場檢查、獲批等環節。在整理資料環節，主要是讓縣、市的有關局領導簽字。需要簽字蓋章的數量在10個左右。通常，一位市主管副局長簽字的價碼是五六千元，公章的管理員要500元。
 
　　資料簽字完畢后，要到山西省相關局門口找一個代理公司。找他們的目的是讓其看材料全不全。如果齊全，他們就收8萬～10萬元的“資料費”。這個環節，是為了使遞交的材料不會因材料本身的問題打回。
 
　　如果代理公司發現某項指標沒達到，還需要做工作，比如請人測量煤礦的儲量、工作面等，自己做和請核代理公司代理的花費相差巨大。“自己做要50來萬，找代理20萬就行了。”
 
　　材料準備好后，就送到辦證大廳的窗口。工作人員可能以種種無厘頭的理由拒收。這時候就需要“意思一下”，通常每人要5000元。
 
　　然后是局長預批。預批后，要去現場對照檢查。負責此事的人可能列出種種理由推遲檢查，這時候也要再“意思一下”。這個費用通常要1萬至2萬元。到了礦上，前來檢查的官員要下井，也要一筆不低于1萬元的費用。
 
　　檢查完后，一般情況下都會讓礦主整改。這時候要“好吃好喝好玩伺候著”，以贏得對方的好感，以求整改后能順利通過。
 
　　這位煤企負責人說，上述整個過程約需4個月以上，總的花費在100萬元以上。如果沒有熟人介紹，這個過程要更艱辛一些。
 
　　這筆看似很大的費用，在煤老板看來卻沒有多“大單”。這些日賺百萬金的煤企負責人，很會算其中的投入產出比，并對其中的潛規則熟練運用。官員也明白煤老板的心理。于是，雙方在一個潛規則的作用下相安無事。
 
　　煤炭價格的上漲帶來了無序的開采，政府的監管不力又加劇了這一趨勢，煤礦的安全問題從此進入高發。從2004年開始，山西省礦難頻發，甚至有官員因此去職，安全成為山西省最大的政治。在這個背景下，從2008年起，山西開始推行大規模的煤礦整合。
 
　　這一次整合，山西省意在通過大集團吞并小企業的辦法，使煤礦集中在管理更加規范、開采更為科學的大集團手里，淘汰年產能在30萬噸以下的煤礦，降低煤礦的安全風險，同時為煤礦的進一步升級創造條件。
 
　　這是山西煤炭產業的一次“回爐”。上世紀80年代中期，為了改變國內煤炭供不應求的局面，中央提出“有水快流”的煤炭開發方針。在“國家修路，農民挖煤，大中小一起上”的氛圍下，山西小煤礦遍地開花。在煤炭產量迅速爬升的同時，也帶來了亂開濫采、安全措施不力等方面的問題。
 
　　此次由“放”到“收”，說明山西煤炭產業的主要矛盾，已經從此前的產量問題，轉化為安全問題。
 
　　截至2010年9月份，山西煤礦的數量，由2008年底的2600座減至1053座，壓縮了60%；產量30萬噸/年以下的礦井全部淘汰，70%的礦井規模達到90萬噸/年以上。
 
　　同時，辦礦主體由2200多家減少到130多家，縮減率94.1%；形成了4個年生產能力1億噸和3個5000萬噸以上的大型煤企。
 
　　這次整合，不僅使長期困擾山西的安全問題緩解，也為煤炭產業接下來的技術升級提供了條件。同時，也讓長期困擾山西的煤炭產業的吸收效應、煤炭暴利的歸屬以及環境等外部成本的承擔等問題，有了一個更接近于解決問題的前景。
 
　　但行政手段在整合過程中的大量運用，也制造了大量的遺留問題和腐敗的機會。
 
　　與單個煤礦提升產量式的轉型不同，煤礦整合涉及到誰來做整合主體、誰做整合客體的問題。山西九成焦化公司董事長連九成說，這涉及到一個是否會失去以后發展機會的問題。
 
　　他現在就面臨一個現實問題：他是一家焦化企業，希望能收購一家煤礦以延長產業鏈，但他不知道自己還有沒有主體資格——去年，在當地政府的主導下，他的企業被另一家焦炭企業整合。
 
　　他一直對這一次整合耿耿于懷：整合他的企業，產量與連九成自己的企業一樣，都是年產量60萬噸。“為什么就偏偏指定他來整合我？而不是我去整合他？”
 
　　但政府無法給他一個充分的解釋——按照山西省的整合計劃，全省焦炭行業的整合必須在去年12月28日前完成，否則地方官員就可能因此承擔責任。
 
　　在政府強力介入的情況下，一些企業想出了一個規避的辦法——偽整合，即名義上整合了，而實際上沒有整合。操作的辦法是幾家面臨整合的企業約定，名義上整合成一家符合政府要求的公司，但僅僅是為了在整合行動中蒙混過關，實際上彼此之間沒有任何聯系。
 
　　按照山西省有關整合的規定，幾家整合在一起的企業，只需完成在工商局的登記變更，即算完成了整合任務。
 
　　一些企業看到了機會。2009年6、7月，一家希望整合煤礦的企業找到連九成，以幫助解決資金困難為條件，希望與他簽訂一份假的股權轉讓協議，目的是利用九成焦化公司的平臺整合煤礦。待整合成功后，再把股權“變”回去——按照山西省煤炭整合的相關規定，焦炭企業可以作為煤礦整合的主體。
 
　　最終，這家企業利用九成焦化公司的平臺，整合了史家溝煤業公司等三家煤企。其中，史家溝煤業公司沒有簽訂整合合同，其整合的依據是鄉寧縣政府的一紙批文。
 
　　《中國新聞周刊》拿到一份2010年1月26日鄉寧縣政府寫給臨汾市煤礦企業兼并重組整合工作組的文件，這份文件上寫道：“為了加快辦理采礦許可證進度，經縣人民政府研究，同意山西鄉寧史家溝煤業有限公司將采礦權一次性轉讓給山西天潤煤化集團德通煤業有限公司。轉讓后出現的有關情況，由縣人民政府協調解決。”
 
　　行政力量在整合過程中的自由裁量權，給官商之間的暗箱操作提供了空間。今年5月份被宣布調查的呂梁市副市長張中生，其落馬被指與煤炭的整合有關。導致宋林落馬的華潤集團在山西的煤礦收購，即涉及呂梁多個區縣。
 
　　其中，有3個華潤聯合聯盛集團收購的煤礦，位于張中生曾任縣委書記的中陽縣。目前，山西聯盛集團董事局主席邢利斌、華潤集團董事長宋林和張中生均已被帶走調查。
 
　　此類整合案，整合主體和掌握整合分配權的官員往往是合作的一方，被整合方是另一方。若整合的過程嚴重損害了被整合方的利益，被整合方就會起而反抗，腐敗就可能被掀開蓋子。
 
　　整合過程中的腐敗有多種表現形式，官員濫用整合的分配權是一種，還有一種是在整合中獲利的一方，讓官員在煤礦中持股。已經爆出的案件有大同市南郊區口泉鄉黨委書記陳美等人投資入股煤礦，非法獲利3050萬元。此外，還有一種是在整合的過程中將國有煤礦低價轉讓，從中獲利，比如朔州市平魯區副區長羅瑞、區經貿局原局長趙勇在東梁煤礦的國有產權轉讓中審核把關不嚴，造成國有資產流失。
 
　　2008年，山西省煤焦領域反腐敗專項斗爭領導小組辦公室成立。在當年10月份發布的一份公告中，號召民眾對煤焦領域的腐敗案件積極舉報。公告列舉了7類受理的問題。其中第一類就是“在資源審批、生產能力核定、證照辦理、項目核準、安全監管等環節中存在的設租尋租、索賄受賄等問題”。
 
　　計劃的慣性
 
　　從2012年最新一輪煤價下跌開始，山西面臨的宏觀環境發生了一些結構性變化。
 
　　山西省煤炭廳前廳長吳永平說，中國煤炭市場的供求格局，正在從此前的供需基本平衡，向供應寬松、結構性過剩和個別時段和局部區域緊張轉變。煤炭市場將總體上處于需求低增長、價格低水平的階段。市場競爭的重點，將由價格競爭向市場份額競爭轉變。
 
　　而在市場份額的競爭上，山西正與內蒙古漸行漸遠。2014年初，內蒙古煤炭探明儲量7700億噸，比排名第二的山西高出近3倍。2009年，內蒙古煤炭產量第一次超過山西，此后一直穩坐中國第一。在一次研討會上，國務院研究室工交貿易司司長唐元說，今后，在國家整個能源格局中，內蒙古和山西的地位將有升有降：前者作為能源主要供給的地位會逐步加強，而后者將逐漸弱化。
 
　　價格相對低廉的進口煤炭的大量涌入，正在侵蝕著煤價上漲的空間。近幾年，中國進口煤炭逐年增長，2011年1.9億噸，2012年2.9億噸，2013年3.3億噸。如今，進口煤炭的消費總量占比已達30%左右。
 
　　從需求上看，國家對環境的日益重視，加上清潔能源的不斷發展，也在擠壓煤炭將來的市場空間。一個業內達成的共識是，煤炭在日后能源格局中所占的比例，將會緩慢降低。
 
　　在這樣的背景下，山西的經濟轉型顯得比以往任何一次都更加急迫。山西以后的經濟增長空間，不再仰賴短缺時代煤價的暴漲，而是要看轉型所開墾出的發展空間。
 
　　這個空間包括兩個部分：一是煤炭行業的產業鏈延伸所帶來的附加值的增加；二是新產業的培育所帶來的新的發展空間。山西“以煤為基，多元發展”的轉型路徑，正在此意。
 
　　但山西在現實中的一些做法，又暴露了長期困擾該省的一個老問題：在煤炭轉型中，如何處理計劃與市場之間的關系？
 
　　一家大型煤企“十二五”規劃的參與者告訴記者，在編制“十二五”規劃的時候，山西省的幾家大型涉煤國企遇上了一個難題。
 
　　在轉型的大背景下，山西省政府對這些涉煤國企，在投資上提出了一個硬性要求：在“十二五”期間投資的項目，投資額的50%以上必須是非煤項目，不然“十二五”規劃不予批準。
 
　　省里給每個煤企發了一本產業引導目錄，希望這些企業能按圖索驥。在這個目錄中，高端裝備、制造業、服務業等占據顯耀位置。
 
　　對煤企來說，這是一個不小的挑戰。上述規劃編制的參與者告訴《中國新聞周刊》，問題主要不在錢上，而在項目的選擇上。“一個大型煤企，‘十二五’期間的投資總額可以高達上千億元。50%就是500億。這些錢用來投什么呢？建一個大型酒店，改造一個旅游景區，充其量十來個億。這樣的項目，你得湊夠50個才行。”
 
　　這些習慣了與煤打交道的人，選來選去，還是在煤炭項目里打轉轉。有人就想到了概念包裝。“比如，在很多地方建物流中心，搞配煤站，算不算是非煤項目？對礦山進行數字化改造，算不算是非煤項目？”在一些煤企最終獲批的“十二五”規劃中，有的項目就是“新瓶裝舊酒”。
 
　　還有個別地市，為了發展非煤產業，推行“一礦一企”的制度，即一個煤礦要建一個非煤產業。比如，從2011年11月起，呂梁市柳林縣提出了“1＋2”創新發展模式，即所有的煤炭主體企業和各個駐柳林的大企業，每家都必須上馬一個真正意義上的轉型項目，領辦或扶持一個農業園區項目。
 
　　朔州市在2012年年底公布的《煤炭行業確定非煤產業發展目標》規定，凡是年產能在600萬噸以上的煤礦企業，必須建設1-2個年產值過5億元的非煤項目；年產能在200萬—600萬噸的煤企，建設1-2個年產值過億元的非煤項目；年產能200萬噸以下的煤企，要通過合資、合作、參股、兼并等形式，實現多元滾動發展；新建設的煤礦，也要同步建設1-2個規模型的非煤企業。
 
　　朔州市的目標是：到2015年，非煤產值要達到該市工業產值的50%以上。2013年，該市的這一比例為22.1%。要實現50%這個目標，該市必須在接下來的兩年內，將這一比例再提高27.9%。
 
　　如此龐大的目標缺口，能否通過市場化的手段實現？山西九成焦化公司董事長連九成告訴《中國新聞周刊》，煤炭以及相關產業的經營者，多投資巨大，且單一經營者較多，有的受教育程度不高，這使他們一方面沒有轉型的自愿，同時缺乏轉型的知識與經驗儲備。
 
　　而來自非煤產業的投資者，基于這些產業過去在山西的前車之鑒，以及該省過去在轉型中虎頭蛇尾的先例，又對在山西投資的前景抱有疑慮。加之在煤炭市場疲軟的背景下，山西能對非煤產業提供的支持有限，他們對在山西投資非煤產業的興致并不很高。
 
　　而轉型的壓力已經山雨欲來。山西省對轉型的目標與指標分得很細，5年有個目標，每一年有個目標，指標包括非煤產業投資金額、在工業投資中所占比例，以及非煤產業在工業產值中要達到的比例。這個目標被分解到市里，然后又進一步被分解到縣里。
 
　　在市場的手段捉襟見肘、轉型的壓力又巨大的背景下，政府重新祭出了行政手段。對地方政府來說，轄區內資金實力雄厚、管理成本較小的煤企，是投資非煤產業的最佳投資者。
 
　　2013年，山西省非煤產業完成投資3558.7億元，在工業投資中占比75%。同時，非煤產業占工業增加值的比重達到45%。
 
　　山西省煤炭系統一位退休官員告訴記者，在經濟結構嚴重畸形、市場手段短期內又難奏效的情況下，“使用一些行政手段推進轉型，未嘗不可”。
 
　　但也有受訪對象認為，這種靠行政手段推動的非煤產業投資，在短期內提高非煤產業比重的同時，也暗藏隱患。
 
　　對煤企來說，被動地從煤炭產業進入非煤產業，且在一個主要靠煤炭支撐的行政區域內選擇投資項目，找到一個理想項目的可能性很小。而投資一個自己沒有意愿的非煤項目，投資的效率和項目的成長性都讓人生疑。
 
　　“在煤炭市場疲軟的背景下，這種風險極大的投資，甚至可能成為壓在煤企身上的‘最后一根稻草’。”上文提到的煤企負責人說，這種以可能損害主業來發展副業的做法，很可能會形成一種惡性循環：煤企主業受到拖累，煤與非煤雙面夾擊，最終主業不壯，非煤難舉。
 
　　并且，與山西過去曾經經歷的一樣，行政力量大規模干預轉型的結果，一方面會產生規避行為，同時也容易制造腐敗的土壤。