環保部、財政部、國家發改委三部正在積極醞釀全國《電力行業二氧化硫排污權交易辦法》，經過多次論證和討論，目前已到第5稿，相關指導原則和政策框架已經搭建，有望今年頒布并擇機實施。

　　排污權交易被看作節能減排的有效經濟手段。此前一直處于地方試點和小范圍試行中。三部委以電力行業為推行排污權交易“切入口”，是鑒于目前電力行業相關技術、統計數據和監管較為成熟。同時，解決酸雨問題和“十一五”減排壓力，也使得火電行業成為優先控制領域。

　　電力先行條件成熟

　　“電力行業開展排污交易政策條件已經基本具備。”國家環保部環境規劃院副總工楊金田對記者表示，業內一致判斷，鑒于電力行業的現有的環保基礎和技術手段，近期排污權交易有望在電力行業實現較大突破。

　　首先，電力行業已經具備了完善的排污總量分配辦法。即“十一五”計劃單列確定了電力行業的單獨總量目標；出臺了總量分配指南，制定了全國統一的按績效的分配方法，明確了分配標準。

　　“目前大部分總量指標落實到源。”國家環保部環境規劃院博士嚴剛稱。

　　除此，相比其他行業和領域，電力行業的減排技術設備也有了成熟的基礎。

　　“到2007年底，燃煤電廠煙氣脫硫比例達到48%，預計到2008年底比例大約70%以上。”嚴剛判斷。

　　同時，電力行業的監控手段也基本到位。據2007《主要污染物總量減排監測辦法》，“國控”重點污染源必須在2008年底前完成污染源自動監測設備的安裝和驗收，也就是70%-80%以上火電廠安裝在線監測。

　　從環保部獲得的數據顯示，目前全國已有3000多家電廠脫硫設施安裝了在線監測，大部分已與環保部門實現了聯網。華北網已經在線連網裝機容量達到1億千瓦以上，五大電力公司基本都實現連網。而國家已啟動了環境保護業務專網系統的建設，實行排放數據聯網，計劃2009年完成。

　　另外，不同企業單位治理成本差異顯著，費用節省潛力明顯，為交易機制發揮作用提供了客觀前提條件。

　　如電煤含硫率0.3%，平均治理成本3700元/噸。電煤含硫率3.0%，平均治理成本600元/噸。含硫率0.5%與含硫率1.5%，治理成本差異1倍以上。當發電機組從10萬kW增加到60萬kW時，單位SO2治理成本差異為60。

　　“大容量機組配套建設脫硫設施的社會效益顯著好于小容量機組。”環保部環境規劃院總工王金南稱。

　　同時，電力行業排污交易的法律地位也基本解決。

　　根據2007年頒布的國務院《節能減排綜合性工作方案》明確要求制定《二氧化硫排污交易管理辦法》。此前2006年國務院關于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復中指出，電力行業二氧化硫計劃單列，到2010年底，電力行業二氧化硫排放量控制在951.7萬噸，其中國家預留47.7萬噸，用于二氧化硫排污權有償分配和排污交易試點工作。

　　電力行業二氧化硫占全國排放總量的50%以上。如果電力行業有效減排，就能夠有效控制中國未來二氧化硫排放的總量。

　　目前中國電力行業迅猛增長，火電裝機容量和發電量大幅增加，是煤炭消耗和二氧化硫排放大戶，2007年消耗煤炭量已經達到14.62億噸，占全國煤炭消耗總量的56.7％

　　“由于電力行業高速發展，排污指標需求旺盛，總量指標變得越來越稀缺，排污交易機制能盤活總量指標，促進電力行業深度治理。”楊金田稱。

　　相關細節政策有待討論

　　由于目前地方試點中，排污交易和有償使用政策推行存在著法律法規滯后問題，電力行業實行排污權交易首先要確立政策法規體系。

　　三部共同制定的《電力行業二氧化硫排污權交易辦法》中，將對電力行業二氧化硫總量控制目標、分配方法、配額管理方法、交易程序、交易條件、懲罰措施等有所規定。

　　“目前框架已經搭建，但某些細節措施政策還在討論。”一位參與政策制定的專家表示。

　　其中，如何確定排污交易價格就是討論比較集中的地方。即價格是政府定，還是市場定？定的依據是什么？

　　“建議排污交易價格應由污染物邊際處理成本和市場的供求關系決定。”上述專家認為，假如政府確定價格，偏離了排污交易“靈活機制”的內涵，影響交易市場發展，而政府主要定位為注重價格的引導。

　　但也有專家有不同觀點，“在電力高速發展狀況下，現在普遍存在排污指標惜售現象。如果按市場供求無疑會導致高價，對新進行業的企業不公平，妨礙競爭。”

　　還有，關于排污權初次分配問題，是有償分配還是無償分配？

　　“新建機組的初始份額獲取機制尤為重要。”國家電網北京經濟技術研究院專家馬莉稱，為了保證新的發電投資者的進入，從而形成充分競爭的電力市場結構，建議建立合理的新建機組初始份額獲取機制。

　　“多半學者建議有償分配，但也應注重新老企業的區別對待。”上述專家稱，排污配額具有價值性，無償使用可能會造成環境資源這種國有資產的流失。但相比新企業，老企業設備陳舊，環保投入壓力更大，治理成本高，也需要有些優惠政策。

　　此外，建立怎樣的交易平臺也是政策制定者們需要考慮的問題。

　　參與政策制定的有關專家建議，建立全國排污交易管理中心，對火電行業二氧化硫排污交易工作進行統一管理。

　　“也可避免地方重復建設，降低交易成本。”該專家解釋，這種全國性統一的平臺，可以具體承擔建立臺帳、承辦配額的登記、交易備案和劃轉業務、發布交易信息、匯總年度總量指標完成情況等。

　　也有觀點認為，平臺可以分區建立，比如采用“1＋3＋N”模式設立交易平臺。即1個國家排污交易管理平臺，3個區域性的排污交易平臺，N個地方流域和省內排污交易平臺，不同平臺分工不同。

　　事實上，盡管全國范圍的排污權交易還未啟動，但相關交易管理平臺建設已呈活躍狀態。如去年8月，上海、北京兩地的環境能源交易所相繼掛牌開張。之后，武漢等省市紛紛提出要建立環境能源交易所、節能減排交易所、排污權交易所等交易平臺。

　　“究竟如何操作？還得看最后討論情況，但多個交易平臺的可能性比較大。”上述專家稱。

　　如何銜接其他環保政策？

　　除上述交易機制細節制度設計外，排污交易制度的實施還面臨著與其他環境政策的銜接問題。即如何與總量控制管理政策和考核政策、排污收費政策、脫硫電價政策等的“對接”。

　　如“現有地方總量分配指標不合理，總量分配政策預期性不強”。嚴剛稱，導致多余指標的企業“惜售”。有些雖有單獨指標，但并沒有單獨考核，這影響了跨界交易。

　　此外，影響排污權交易的最大掣肘是缺乏完善的監管機制。

　　中國現行政策對在線連續監測系統還沒有一個統一的政策規定，各地差別很大。如果執法不嚴格，即意味著超標或超總量得不到有效的控制，致使整個排放權交易的意愿不高、動力不足。

　　對此，王金南建議，與交易辦法配套的政策需要同時推進。包括污染物排放總量分配政策、污染物排放指標有償分配政策、排污許可證制度、污染減排目標責任制考核制度、嚴格的違法處罰政策等。這樣，需要建設五大體系，即公平合理的分配體系，排污交易法律體系，污染源監測管理體系，排污交易市場體系，排污執法監管體系。

　　“應編制中長期總量控制規劃，這樣可增強政策預期性。”嚴剛稱，分配指標和政策的穩定性，才能解決“惜售”和二級市場交易不活躍的問題，這在制定“十二五”規劃中尤其值得重視。

來源：國家發改委