隨著電力在中國能源生產、消費、投資與資產中的比重不斷上升，保障電力供應日益成為中國能源安全的重要內容。

        2008奧運之年，6—8月間中國拉閘限電省份卻達到12個，“電荒”無疑成為奧運盛事中的一抹不和諧暗色，新的電力危機呼喚新的應變。

一、危機

1、改革開放30年，中國一共經歷三次不同類型的“電荒”危機：

（1）1988年前，缺電曾經歷時將近20年，主要表現是投資匱乏供給滯后，背景是長期計劃經濟以及改革開放前10年蓬勃發展起來的用電需求；

（2）新世紀伊始，缺電涉及20余個經濟發達省份，主要表現是發電裝機不足，背景是中國“世界工廠”的發展模式特別是快速增長的重化工業的電力需求；

（3）今年6—8月，12個省份拉閘限電恰逢奧運盛會，主要表現為一種無法完成煤電交易、產銷流程與資金鏈條出現斷裂而引起的人為因素停機，背景是中國能源供應體系的日益市場化與國際化（同時缺乏有效的市場監管與危機疏導）。

      “電荒”是電力危機的一種極端體現，但更多時候危機并不僅僅表現為“電荒”等引人注目的事件或事故，危機往往更早體現于各種不平衡的狀態，進而由差異產生力與運動，而這樣的不平衡時時處處存在，改革開放30年中國電力行業幾乎始終與危機相伴。

2、三次“電荒”危機，針對不同原因采取了不同的應對之策：

（1）第一次“電荒”危機，主要原因是長期計劃經濟獨家辦電，后通過集資辦電打破壟斷，充分發揮地方與多元投資者積極性，適度借助社會資金而極大改善局面；

（2）第二次“電荒”危機，主要原因是項目審批制度無法科學決策，后通過放松管制，伴隨同期形成的發電側市場競爭，中央地方大小各類發電企業迅速擴張而逐漸緩解危機；

（3）第三次“電荒”危機，主要原因并不是傳統的缺乏投資或缺乏發電裝機，而是銷售電價管制干擾了產銷流程的正常運轉，國際能源危機的壓力無法有效分擔造成，最終通過放松銷售電價（同時管制電煤價格）以期緩解。

       三次“電荒”危機，都對社會生產生活造成損害怨聲載道，以致引起政府重視進行了具有針對性的應對，但不可諱言的是，改革開放30年中國電力雖然危機不斷卻依然缺乏完整的危機預測、預警、預控、預防體系，被動應付，疲于救火，中國電力對于危機與應變還缺乏真正的正視。

3、三次“電荒”危機，問題與危害越發深刻而對策卻日益乏力：

（1）電力投資短缺時代，基數低、差異小的需求方還可以忍受將近20年的短缺，“兩分錢”加打破壟斷已經足夠解決（發電環節）缺投資的問題（作為對比，沿襲“獨家辦電”的電網環節雖也有“貼費”等政策但始終沒有完全擺脫缺投資、低效率的痼疾）；

（2）電力裝機短缺時代，越是經濟發達地區越無法接受電力供給不足，項目審批制度被千夫所指一哄而破，事過境遷也許輕易不會重現“三年不建新電廠”的經典，但“過剩”的呼聲總會隨著市場波動及時出現，項目管制即使有軟化趨勢但追在市場后邊人為拼湊供需平衡的思維依然長期陰魂不散；

（3）有效交易短缺時代，發電企業在成本暴漲無法傳遞與需求不減無法推卸的擠壓中失去擴大再生產以及維持基本周轉的能力，雖然隨著重化工業景氣周期的轉移以及能源危機形勢的松動第三次“電荒”危機有可能淺嘗則止，但依然缺乏“看得懂的”調節方式電力產業鏈條難說還能承受“下一次”。

        計劃經濟即短缺經濟。改革開放30年，三次“電荒”危機均是政府管理落后于社會需求的結果——在改革開放百業待興之時依然獨家辦電，在重化工業迅猛增長之際貿然停止審批新項目，在國際能源危機面前不但沒有有效調整抑制需求反而堅持價格管制陷企業于絕境——而其應對之策也多為被動的局部修補，難免乏力。

二、思辨

4、三次“電荒”危機，是改革開放30年間中國電力行業發展的一個側面：

（1）解決投資短缺，在打破獨家辦電的基礎上，核心是解決電力行業的投資問題，財政撥款退出，企業沒有積累，外資始終規模有限，于是建設基金成為“藥引子”，中國電力投資一個重要因素正是廣大電力消費者的參與；

（2）解決裝機短缺，在放松審批管制的基礎上，核心是解決電力行業的收益機制問題（進而推進企業機制的改進），發電環節通過股票貸款債券等多渠道擴展融資，通過引進競爭工程造價下降20%而保證多元投資者的必要收益（而電網環節拆分不夠競爭不充分現代企業制度未健全因而效益沒有明顯提高，以致逐漸落后于發電環節）；

（3）解決有效交易短缺，在價格管制被逼迫放松的背后，核心是應對電力行業的發展環境問題，在國際化市場化的大背景下，既有眼前的能源危機干擾，更有未來的資源環境制約，連續三年裝機年增1億千瓦左右的狂飆突進反而讓人看不清未來，而現行體制目前還沒有表現出相應的應變能力。

        改革開放30年，可以說，電力行業還沒有徹底解決“電荒”危機，畢竟拉路限電的年數超過一半；但也可以說，在30年社會經濟的快速發展中，電力行業一直在不斷地解決舊危機同時繼續面對新危機，并在與危機的一系列斗爭中發展壯大為社會做著自己的一份貢獻。

5、三次“電荒”危機，在一定程度上其實也是中國電力行業發展客觀規律的一種體現：

（1）三次“電荒”危機，都是供給危機而不是效率危機，投資短缺、裝機短缺、有效交易短缺最終都表現為電力供給不能滿足社會生產生活的需求，因此，發展，是中國電力行業永恒的主題，追求數量上簡單的“供需平衡”的計劃經濟思維可以休矣，新的電力安全供應觀念應包括市場化國際化背景下的安全運行加持續發展；

（2）三次“電荒”危機，保障電力供給的成本代價越來越大，“集資辦電”屬于行政手段無償征用消費者資金，股票貸款債券等市場融資手段則必須給予投資者回報，而在國際化市場化的大背景下動員全體國民共同應對資源與環境制約則需要更多策略、透明度與配套措施；

（3）三次“電荒”危機，問題的暴光點從內向外不斷擴展，從電力一體化內部資金匱乏，到電力裝機短缺，到電煤供應鏈斷裂，電力供給問題已經從行業內部問題擴展到產業鏈上游，擴展到社會甚至擴展到國際，（電煤）有效交易短缺如果得不到根治同樣可能在其他交易環節危機復發。

        歷史已經充分說明：電力應超前發展超額發展，電力安全發展（安全運行加持續發展）是經濟發展與潔凈發展的前提；電力供給的成本代價以及危機波動必須由生產者與消費者共同承擔（當然，前提是責任差異化與信息透明化）；電力行業的發展問題已經不是電力行業本身的問題，其性質屬于國家能源安全問題，其解決需要超越電力（以及煤炭）行業的綜合應對。

6、三次“電荒”危機，同時也揭示了中國電力危機自身規律的若干端倪：

（1）電力危機存在三大誘因：短期誘因是自然災害（含外力破壞），時間短范圍小但往往直接破壞的效果顯著；中期誘因是市場波動（包括能源危機），在不同的產業流程機制中可能作用于不同的環節，一旦疏導不暢則引起危害擴散；長期誘因是資源環境制約，改革開放30年電力行業與中國經濟基本走的是外延擴張型的粗放發展道路，人均資源環境天然廩賦的局促遲早將促使中國電力的發展模式從“需求推動型”轉變為“資源邊界型”；

（2）電力危機不能僅僅簡單地從供給側解決：電力需求具有剛性難以簡單替代，電力建設周期漫長缺乏快速彌補短缺的能力，電力行業生產與消費同時完成一旦出現危機則問題顯著……這些技術經濟特性決定，應對電力危機、保障電力供應必須從供給與需求這兩個方面同時進行，中國電力管理應從供給側計劃管制為主逐步轉型為供給側放松管制與需求側綜合調節并重；

（3）中國的電力危機往往與電力大發展的機會并存：集資辦電帶動了大批地方電力企業的發展，放松裝機審批促進了各類發電企業在競爭中共同發展（逐步領先電網環節），而第三次“電荒”危機如果能推進電力價格體系的理順則無疑將帶給電力行業全面健康發展的機遇，改革開放30年電力行業與全社會共同高歌猛進，其危機的來源往往屬于計劃經濟的歷史遺留問題，因此伴隨著危機的解決中國電力行業的發展軌跡更多呈現為螺旋上升（而不僅僅是周期復原）。

（4）電力危機從機理上分析有3種類型：要素短缺型危機，產業鏈失衡型危機，管制不當型危機。電力行業投資門檻與資源環境成本高、網絡化聯系相互影響密切、社會影響大政府干預多等技術經濟特性決定，中國電力顯性危機的背后其實還隱藏著若干擇機而動的隱性危機：要素短缺型，除了資金危機，資源與環境制約初露端倪，潛在還有水資源與城市土地資源制約；產業鏈失衡型，除了發電裝機危機，目前令人側目的是電煤運力缺口，而電網制約還處于潛在狀態（電源送出或配網建設滯后、不適應靈活交易需求等）；管制不當型，除了項目審批與價格管制不當，規劃失控、市場秩序失控、壟斷集團失控都可能成為未來危機的伏筆。

       電力行業獨特的技術經濟特性決定，這是一個危機高發的領域，但也可以理解為：電力發展與危機相伴具有一定程度的客觀合理性，數量上簡單的“供需平衡”是不可能完成的使命，動態平衡、波動發展、螺旋上升才是更加符合客觀規律的中國電力發展軌跡。

三、應對

7、三次“電荒”危機，逐步積累起應對不同類型電力危機的豐富信息與切身體驗：

（1）對于自然災害（含外力破壞）引起的“電荒”危機，目前已經逐步建立起比較有效的電力安全監管與應急體系，企業責任明確行業傳統穩固，政府積極干預監管到位，改革開放30年雖然經歷行業結構巨大調整，但沒有發生電力行業自身引發的電網大停電事故，對于自然災害引起的短期危機也能夠全力以赴盡快復原；

（2）對于市場波動（包括能源危機）引起的“電荒”危機，中國電力屬于典型的需求倒逼供給、危機倒逼改革，而且比較注重標本兼治，在應對危機的同時注重相關環節體制與機制的改革，“兩分錢”社會融資治標的同時通過打破獨家辦電以治本，放松審批管制治標的同時通過鞏固廠網分開以治本，2008年期待在銷售電價被迫聯動的治標同時繼續治本——深化電價機制改革，推進電力市場建設；

（3）對于資源環境制約引起的“電荒”危機，中國目前還處于切身之痛不夠強烈的“溫水青蛙”階段，前兩次“電荒”危機通過爭資金搶指標的競爭而迫使總盤子設法擴大，但在“圈水”“拜煤”招數使老之后的第三次“電荒”危機則開始逼迫人們真正思考中國乃至世界的“增長極限”，發改委擴大煤炭產能與地方政府資源儲備的思維矛盾將推動資源環境制約型“電荒”危機的最終解決。

        通過改革開放30年應對電力危機的豐富信息與切身體驗，應鞏固并發揚應對短期電力危機的成功經驗，深入反思并堅定推進對于中期電力危機的根治，同時建立科學的預測、預警、預控、預防體系盡早對資源環境制約引起的長期電力危機進行系統研究與積極應對。

8、三次“電荒”危機，促使人們深入思考應對電力危機的策略與機制：

（1）首先，計劃經濟即短缺經濟。對于中國這三次供給不足型的“電荒”危機，傳統計劃管制手段應承擔重要責任，電力項目的微觀投資決策、發電、煤炭環節競爭性產品的生產與定價，這些顯然都不適合再由政府通過傳統計劃的手段來管制。

（2）同時，效率不是目前中國電力的第一主題，市場也不是絕對避免短缺的萬能手段，但通過競爭性市場，近期可以通過價格機制調節需求分擔電力供給的成本代價，遠期可以通過提高效率減少資源的總體消耗，對于安全運行與持續發展的最大訴求，在市場波動與資源環境制約背景下“低價而短缺”必然劣于“高價而自覺調整需求”（當然，前提是對于市場的有效監管）。

（3）進一步，市場經濟體系中同樣離不開宏觀調控，能源、礦產、土地、淡水等重要資源保障的國家策略、發展規劃與產業制度安排，電網、鐵路等公共產品的供給與定價，普遍服務機制的建設與監管，國有資產的進退戰略與社會責任，行業能效與污染的控制，國民教育與需求引導，這些市場失靈的領域都需要政府的到位與盡責，既要改變“一抓就死”，更要警惕“一放就亂”。

       改革開放30年是中國從計劃經濟向市場經濟大步邁進的歷史階段，核心矛盾不是市場的人為“塑造”，而是政府真正的讓位、定位與到位；市場不是萬能的，但決不能因為政府自身的越位、錯位與缺位就輕易地否定市場拖延改革懷疑既定方向，市場與政府各有其不可替代的功能與責任。

9、三次“電荒”危機，更促使各方深入反思應對電力危機的責任：

（1）政府與監管機構。除了上述宏觀調控的政府職責，監管機構在應對電力危機避免資源失控、市場失控、危機失控中的作用更加具體：建立能源（電力）安全的預測、預警、預控、預防體系，加強鐵路、電網等公共產品的價格成本監管，在煤、電、運各環節加強市場交易秩序監管與反壟斷監管，嚴格準入監管落實資源領域各項宏觀政策，推進建設并監督運營電力、煤炭等大宗商品的統一交易市場。

（2）企業。鐵路電網等非競爭性企業，應對危機的首要責任是不斷改進管理減低成本（非競爭性產品價格是政府重要的調節杠桿），其次是公平開放公共資源維護市場秩序，另外就是加強基礎公用網絡的建設與維護夯實抵抗各類風險與危機的家底；發電、煤炭等競爭性企業，則需要建立融合企業戰略、組織流程、人力資源與文化等多要素的危機應變體系，增強對于中長期危機的敏感度與反應力。

（3）消費者。面對勢頭迅猛的國際化能源危機以及長期的資源環境制約，政府雖然不應代替企業與消費者微觀決策，但依然會在平衡國民當前利益與長遠利益、平衡企業利益與消費者利益的原則下對于消費者行為進行引導、教育甚至干預，因此消費者同樣需要承擔起相應的責任，合理調整自身的消費模式與行為方式，畢竟，危機屬于所有人，和諧的一個前提正是各盡其責。

2008奧運之年的第三次“電荒”危機，政府對于銷售電價，其固執堅守固然陷發電企業于絕境，其被倒逼松動更為下一輪同類危機復發埋下隱患，缺乏對于市場波動及能源危機的有效疏導機制，更缺乏政府—企業—消費者之間合理的分擔機制，2008，危機其實并未真正走遠……

四、結語：

        改革開放30年，中國電力的發展始終與危機相伴，很多時候更是在與危機的斗爭中成長，既有慘痛教訓，也有成功經驗，其內在客觀規律值得深入研究；

        展望未來，中國電力的安全運行加持續發展都必然建立在對于各種類型電力危機的合理應對與有效防范的基礎之上，2008，希望是中國電力真正開始正視危機主動應變之年。
來源：電監會