在美英等國(guó)將戰(zhàn)火推向伊拉克大地的背景下，作為替代石油進(jìn)口的重要能源品種天然氣受到了國(guó)人異乎尋常的關(guān)切，這也使得一些政協(xié)委員向十屆全國(guó)政協(xié)一次會(huì)議提交的兩份建議更具有了沉甸甸的分量，它們是《關(guān)于盡快建立我國(guó)天然氣監(jiān)管制度的建議》和《關(guān)于加快出臺(tái)〈中華人民共和國(guó)天然氣法〉的建議》。
目前，我國(guó)的天然氣行業(yè)正在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的小規(guī)模、地區(qū)性的發(fā)展模式，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下
的大規(guī)模、跨區(qū)域乃至跨國(guó)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。但是在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，業(yè)內(nèi)人士越來(lái)越意識(shí)到：下游市場(chǎng)正在成為整個(gè)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中最為薄弱的環(huán)節(jié)，而市場(chǎng)定位、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、配套銜接、監(jiān)管實(shí)施正是下游市場(chǎng)發(fā)展的四大關(guān)節(jié)點(diǎn)。
市場(chǎng)定位
做過(guò)生意的人都知道，想要向市場(chǎng)投放一種產(chǎn)品，首先要做的第一件事情就是進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，而在我國(guó)當(dāng)前的天然氣行業(yè)，大部分狀況卻與此相反，天然氣消費(fèi)一直靠的是政府在前面搖旗吶喊，實(shí)施的是以政府為主導(dǎo)的供應(yīng)推動(dòng)戰(zhàn)略。由于實(shí)施過(guò)程中攙雜了過(guò)多的行政因素，天然氣開(kāi)發(fā)商對(duì)自己真正的目標(biāo)用戶并不十分清楚。
從世界范圍來(lái)看，天然氣的應(yīng)用方向主要集中在發(fā)電、民用、工業(yè)燃料和化工等方面，其在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占的比例約為24％左右，不過(guò)這一比例在我國(guó)只有3％，并且在使用天然氣的企業(yè)當(dāng)中，又是以化肥和油氣田企業(yè)自用為主，只有1／3的天然氣被真正用作商業(yè)能源產(chǎn)品，也就是說(shuō)，我國(guó)目前對(duì)天然氣作為商用燃料的有效需求十分有限。
雖然天然氣在民用和發(fā)電方面推進(jìn)得并不順利，但國(guó)際能源署（IEA）認(rèn)為將來(lái)尋找中國(guó)的天然氣需求，還是要從這兩大塊市場(chǎng)著手。對(duì)于民用天然氣市場(chǎng)，IEA認(rèn)為要逐步培育。同時(shí)IEA也指出，居民用氣有一個(gè)優(yōu)點(diǎn)，就是對(duì)價(jià)格波動(dòng)的承受能力比較大，不像化肥企業(yè)那樣，天然氣價(jià)格跳一跳，立刻大叫“太高了！太高了！”
發(fā)電部門(mén)在將來(lái)也有可能成為天然氣的大買家，從世界范圍看，過(guò)去20年天然氣消費(fèi)增長(zhǎng)的絕大部分來(lái)自于發(fā)電，國(guó)內(nèi)正在上馬的一些天然氣工程也將希望寄托在發(fā)電上。西氣東輸工程2010年供氣量中的43％將用于發(fā)電，廣東進(jìn)口LNG項(xiàng)目一期工程中的天然氣發(fā)電也占70％。
根據(jù)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)正在實(shí)施的幾大天然氣項(xiàng)目情況看。國(guó)內(nèi)天然氣的大規(guī)模發(fā)展不靠發(fā)電帶動(dòng)，很難找出更有效的其他出路。國(guó)家計(jì)委能源研究所的楊青研究員如是說(shuō)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的呂薇博士也認(rèn)為，針對(duì)居民用氣日波動(dòng)較大而規(guī)模不大的特點(diǎn)，天然氣行業(yè)要開(kāi)發(fā)一些大的穩(wěn)定用戶，天然氣發(fā)電就是一條較好的途徑。
當(dāng)然，并不是所有的人都對(duì)天然氣發(fā)電投贊成票，國(guó)家計(jì)委能源研究所的宋武成教授就是一位。他認(rèn)為，天然氣是優(yōu)質(zhì)的能源和寶貴的化工原料，我國(guó)原本就缺乏，現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急是民用，減輕環(huán)境污染。在解決了居民用氣以后，宋教授覺(jué)得天然氣應(yīng)用才能排到化工原料，而發(fā)電排在這之后才合理。
價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)
對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，總是希望買到物美價(jià)廉的產(chǎn)品，作為清潔能源的優(yōu)秀代表，天然氣的物美毋庸置疑，但是一度被稱為“富貴氣”的天然氣，價(jià)格卻成為影響發(fā)展速度的敏感因素。
現(xiàn)在西氣東輸工程和廣東LNG項(xiàng)目正在如火如荼地展開(kāi)，但已有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心如果電力市場(chǎng)不落實(shí)，將會(huì)使項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性受到很大影響，甚至于無(wú)法達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。原因就是電力用戶普遍反映到長(zhǎng)江三角洲的氣價(jià)偏高，再加上近年來(lái)燃煤機(jī)組和脫硫設(shè)備造價(jià)的大幅度下降，使得煤電的成本又下降了一塊，此漲彼消，更對(duì)天然氣電廠的競(jìng)爭(zhēng)力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
不過(guò)楊青也指出，在目前電價(jià)機(jī)制和環(huán)保政策下，煤電雖較氣電有優(yōu)勢(shì)，但是并未考慮氣電對(duì)電網(wǎng)的特殊作用和社會(huì)效益，比如環(huán)境方面。他算了這樣一筆賬：一個(gè)60萬(wàn)千瓦的燃煤機(jī)組，每年大約排放1.5萬(wàn)噸二氧化硫、0.7萬(wàn)噸氮氧化物和200噸二氧化碳，而氣電產(chǎn)生的二氧化碳僅為煤電的42％，氮氧化物僅為20％，且不產(chǎn)生二氧化硫與粉塵。如果按目前每公斤二氧化硫0.20元的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這一燃煤機(jī)組每年只需承擔(dān)300萬(wàn)元的二氧化硫排污費(fèi)用，對(duì)電價(jià)的影響僅為0.001分／千瓦·時(shí)，幾乎微乎其微。
除了煤電的強(qiáng)力競(jìng)爭(zhēng)以外，現(xiàn)在剛剛推行的電力體制改革也給天然氣發(fā)電出了不少難題。我國(guó)現(xiàn)在推行的電力體制改革，打破了過(guò)去電廠與電網(wǎng)簽訂長(zhǎng)期合同的方式，轉(zhuǎn)而向“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的方向發(fā)展，這使得電廠的“下游”——電網(wǎng)有了更多自主選擇的機(jī)會(huì)。
但是天然氣行業(yè)具有高投資、高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，根據(jù)國(guó)際慣例，開(kāi)發(fā)商一般要求下游用戶與自己簽訂年限較長(zhǎng)的“照付不議”合同，也就是說(shuō)，不管下游用戶用了多少天然氣，都要按合同約定的數(shù)量付款，反之，如果上游開(kāi)發(fā)商達(dá)不到合同約定的天然氣供應(yīng)量，也要給予下游用戶一定的補(bǔ)償。
在這種情況下，電廠就要開(kāi)始琢磨了：如果簽了“照付不議”合同，就等于在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)給自己戴了一道“金箍咒”，上游的供氣商對(duì)自身的風(fēng)險(xiǎn)倒是“有數(shù)”了，但是自己對(duì)下游電網(wǎng)的風(fēng)險(xiǎn)卻“沒(méi)有數(shù)”了。在無(wú)法看清風(fēng)險(xiǎn)的情況下，電廠為穩(wěn)妥起見(jiàn)，往往不敢與天然氣開(kāi)發(fā)商簽訂“照付不議”合同，這樣天然氣下游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)就與電力體制改革形成了一對(duì)矛盾。
怎樣提高氣電對(duì)煤電的競(jìng)爭(zhēng)力？發(fā)達(dá)國(guó)家的通常做法是征收綠色環(huán)保稅、排碳稅等，在我國(guó)，要對(duì)剛剛走出虧損陰影的煤炭行業(yè)征收此類款項(xiàng)顯然不合時(shí)宜，呂薇認(rèn)為，既然難以對(duì)使用煤炭征稅，不妨進(jìn)行逆向思維，對(duì)使用天然氣替代污染能源的大用戶給予一些稅費(fèi)優(yōu)惠政策，提升天然氣的競(jìng)爭(zhēng)力————事實(shí)上，目前天然氣的增值稅是13％，已經(jīng)低于其他行業(yè)的17％。但是，對(duì)某些用途來(lái)說(shuō)，還不足以與其他能源競(jìng)爭(zhēng)。
楊青也指出，既然由上游到下游的成本加價(jià)法不被下游電網(wǎng)所接受，并且有“計(jì)劃”之嫌，不妨用市場(chǎng)化的方法倒推一下，假設(shè)電力市場(chǎng)已經(jīng)成熟，測(cè)算出此時(shí)電力市場(chǎng)能夠接受的電價(jià)，然后再倒推到電廠，電廠再根據(jù)這一價(jià)格測(cè)算出可以接受的天然氣價(jià)格，反饋給天然氣下游市場(chǎng)。
在這種市場(chǎng)化的倒推下，反饋給天然氣下游市場(chǎng)的就是一個(gè)市場(chǎng)可以接受的天然氣價(jià)格，如果這一價(jià)格低于天然氣供應(yīng)商的成本，那么天然氣供應(yīng)商要做的就只有一件事：降低成本，否則即使開(kāi)發(fā)出來(lái)天然氣，也會(huì)受到市場(chǎng)的冷落。
上面的這種倒推只是一種理想化的情況，在當(dāng)前電力市場(chǎng)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)機(jī)制尚未成熟、天然氣發(fā)電尚未形成規(guī)模的時(shí)期，楊青建議，可以允許天然氣電廠以電網(wǎng)可接受的上網(wǎng)電價(jià)，按長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議的方式進(jìn)入電網(wǎng)，減少天然氣“照付不議”合同對(duì)天然氣電廠的風(fēng)險(xiǎn)，這樣不僅避免了行政干預(yù)，也不會(huì)對(duì)電力體制改革和電網(wǎng)形成大的影響。
配套銜接
下游配套是很多天然氣市場(chǎng)開(kāi)拓者的心病。從我國(guó)以往的經(jīng)歷來(lái)看，往往是上中游風(fēng)生水起，而下游配套卻是一潭死水，陜京線的建設(shè)就有過(guò)這樣的教訓(xùn)。
1997年9月15日，當(dāng)時(shí)的中國(guó)石油天然氣總公司如約把天然氣送到了北京的衙門(mén)口站，京城的大小媒體都用“福氣”來(lái)形容市民激動(dòng)的心情，但此時(shí)北京的門(mén)站還未建好，一直到當(dāng)年的11月18日，北京市民才用上了遠(yuǎn)道而來(lái)的天然氣。1996年，中國(guó)海油建成了鶯歌海崖13—1氣田向香港供氣的900多千米的輸氣管道，計(jì)劃每年給香港供氣29億立方米，但是同樣由于下游配套工程進(jìn)展緩慢，在很長(zhǎng)時(shí)間里，千里迢迢送達(dá)香港的天然氣只能放空燒掉。
看來(lái)，整個(gè)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)環(huán)相扣，哪一個(gè)環(huán)節(jié)“掉鏈子”都不行。
“這些教訓(xùn)告訴我們，在開(kāi)發(fā)上游的時(shí)候，就得開(kāi)始建設(shè)下游的設(shè)施。要不然管道修了、天然氣通了也沒(méi)用。”呂薇博士反復(fù)強(qiáng)調(diào)城市配套和市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的緊迫性。
有意思的是，6年前是中國(guó)石油天然氣總公司擔(dān)心北京市沒(méi)有足夠大的市場(chǎng)，6年后，事情就差點(diǎn)倒了個(gè)個(gè)兒。由于申奧成功和治理大氣污染的帶動(dòng)，北京市的用氣量猛增，反倒擔(dān)心起陜京線的天然氣不夠用，中國(guó)石油又修了條陜京復(fù)線，當(dāng)然這條線就不單單只供北京了。
反過(guò)來(lái)，如果下游市場(chǎng)和城市配套開(kāi)發(fā)得過(guò)快，上游資源跟不上，下游再好的配套設(shè)施也是“巧婦難為無(wú)米之炊”，直接“歇菜”。2002年冬天，由于來(lái)自中原油田的天然氣氣量不足，這個(gè)冬天對(duì)山東德州、濟(jì)南等市的居民來(lái)說(shuō)，顯得格外“寒冷”，他們打不著煤氣灶做飯，用天然氣燒的暖氣也沒(méi)有絲毫的暖意……
天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上每個(gè)環(huán)節(jié)的投資額都十分巨大，動(dòng)輒以億元計(jì)。這么大的投資，對(duì)一些財(cái)力并不雄厚的政府來(lái)說(shuō)，還真得好好掂量掂量，除了城市配套投資額巨大以外，楊青認(rèn)為，我國(guó)的城市燃?xì)馐聵I(yè)還存在另外一些問(wèn)題：一是部分城市燃?xì)馐聵I(yè)過(guò)度依賴不可靠的增容費(fèi)和政府補(bǔ)貼。二是一些城市燃?xì)夤具B年虧損，隨著增容費(fèi)和政府補(bǔ)貼的取消，融資能力存在問(wèn)題。三是城市燃?xì)馐聵I(yè)管理體制很大程度上仍然沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的公用事業(yè)管理模式，缺乏激勵(lì)機(jī)制和鼓勵(lì)投資機(jī)制。
在國(guó)外，國(guó)外一般像加油站采取特許經(jīng)營(yíng)一樣，對(duì)燃?xì)馐聵I(yè)也進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)。這種模式主要體現(xiàn)了以下原則：專營(yíng)原則，即在某時(shí)間和空間內(nèi)，有一家公司專營(yíng)燃?xì)馓囟I(yè)務(wù)；合理利潤(rùn)原則，防止暴利，培育和發(fā)展燃?xì)馐袌?chǎng)；鼓勵(lì)投資原則，降低建設(shè)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施建設(shè)；適度競(jìng)爭(zhēng)原則，即主要在市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域逐步引入適度競(jìng)爭(zhēng)，比如在城市燃?xì)夤就ㄟ^(guò)招標(biāo)選擇國(guó)內(nèi)外的合作伙伴。
在市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域逐步引入適度競(jìng)爭(zhēng)方面，我國(guó)的政策已經(jīng)有了一些松動(dòng)，在境外研究了好幾年境內(nèi)市場(chǎng)的華焱十燃?xì)狻⒅腥A煤氣、海峽集團(tuán)、新奧燃?xì)獾燃娂娺M(jìn)入大陸投資。
加強(qiáng)監(jiān)管
吸引投資，特別是吸引國(guó)外資本和先進(jìn)技術(shù)是促進(jìn)天然氣行業(yè)發(fā)展的重要因素。但由于我們沒(méi)有一個(gè)公開(kāi)、穩(wěn)定、透明的行業(yè)監(jiān)管體系和相應(yīng)的法律規(guī)制框架，僅靠傳統(tǒng)的管理模式和政府的政策指導(dǎo)，其中的不確定性使投資者難以確定投資預(yù)期，并很難保障投資者的利益，增加了投資風(fēng)險(xiǎn)；而另一方面，在具體項(xiàng)目的談判中我們又缺乏明確的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策框架，商業(yè)條件的確定沒(méi)有合理而統(tǒng)一的原則。用國(guó)務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所宦國(guó)渝研究員的話來(lái)講，“建立成熟的天然氣下游監(jiān)管制度及相應(yīng)的法律體系已經(jīng)迫在眉睫！”
1999年，為配合中國(guó)石油天然氣股份有限公司、中國(guó)石油化工股份有限公司和中國(guó)海洋石油總公司即將在海外上市的要求，國(guó)務(wù)院體改辦與世界銀行的專家共同擬訂了《中國(guó)石油天然氣行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管框架研究》的研究課題，在中國(guó)第一次提出了天然氣監(jiān)管的概念。
據(jù)宦國(guó)渝介紹，嚴(yán)格來(lái)講，天然氣監(jiān)管應(yīng)該分為三個(gè)方面：技術(shù)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、對(duì)礦產(chǎn)資源的監(jiān)管。其中，資源的監(jiān)管是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)；技術(shù)監(jiān)管主要是針對(duì)安全、質(zhì)量等方面的，其目的是為了保障公眾在安全、環(huán)境、健康等方面的利益；而經(jīng)濟(jì)監(jiān)管主要是針對(duì)行業(yè)的自然壟斷領(lǐng)域，具體到天然氣行業(yè)，是指長(zhǎng)距離運(yùn)輸和城市配氣系統(tǒng)，其監(jiān)管的主要方面是價(jià)格和準(zhǔn)入。目前，我國(guó)對(duì)于壟斷領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管還處于起步階段，對(duì)于價(jià)格監(jiān)管，國(guó)家計(jì)委雖有所涉及，但與現(xiàn)代意義上的監(jiān)管還存在很大差距。
宦國(guó)渝說(shuō)：“天然氣行業(yè)是網(wǎng)絡(luò)依賴型行業(yè)，天然氣市場(chǎng)的發(fā)育依賴于輸配系統(tǒng)的形成和健全。因此，上下游之間必須形成一個(gè)利益均沾的機(jī)制，如果上游不考慮下游的利益，下游就不能形成健全的市場(chǎng)，那么管道就等于形同虛設(shè)，投入的資本必然付之東流。反之，如果下游不考慮上游的利益，氣源的供應(yīng)也會(huì)因投資者無(wú)利可圖而萎縮，同樣也會(huì)影響下游的利益。所以一句話，天然氣市場(chǎng)是一個(gè)一榮俱榮、一損俱損的整體！”
前不久，中國(guó)石油、中國(guó)石化和中海油在山東市場(chǎng)上演練了一次爭(zhēng)奪戰(zhàn)。中國(guó)石油通過(guò)滄州到淄博的管線已經(jīng)把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)火燒到了中國(guó)石化的地盤(pán)上，同時(shí)，中海油對(duì)山東市場(chǎng)也是虎視眈眈。不過(guò)有專家指出，現(xiàn)有的市場(chǎng)規(guī)模并不需要建設(shè)兩條管道，如果中國(guó)石油和中國(guó)石化為運(yùn)輸各自的天然氣都各自建設(shè)自己的管道，顯然是在浪費(fèi)資源。但如果只有一條管道，則中國(guó)石油參與山東市場(chǎng)的戰(zhàn)略必然受到遏制，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，也不利于建立競(jìng)爭(zhēng)性的天然氣市場(chǎng)。如果有一個(gè)監(jiān)管部門(mén)對(duì)這一市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，制定一個(gè)非管道擁有者的準(zhǔn)入規(guī)則，就可以在有效避免重復(fù)建設(shè)的同時(shí)，促進(jìn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，并從而促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)育。
要解決好監(jiān)管問(wèn)題，首先要明確到底應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)監(jiān)管，我國(guó)目前對(duì)天然氣實(shí)施監(jiān)管的部門(mén)不是沒(méi)有，從某種意義上來(lái)說(shuō)，而是管的部門(mén)太多，不僅與計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)部相關(guān)，甚至上游企業(yè)也參與標(biāo)準(zhǔn)制定。這很容易造成政出多門(mén)，職能分散。只有把監(jiān)管權(quán)利集中于一個(gè)部門(mén)，才可以專業(yè)而具體的處理問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)目前除了《石油天然氣管道安全保護(hù)條例》和建設(shè)部頒布的《城市燃?xì)夤芾磙k法》以及各地方政府根據(jù)《辦法》制定的有關(guān)地方法規(guī)以外，再?zèng)]有任何針對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)的具體經(jīng)濟(jì)法規(guī)，監(jiān)管實(shí)際上處于一種無(wú)法可依的混亂狀態(tài)。
其次，天然氣行業(yè)應(yīng)該擁有自己專門(mén)的法律，如果現(xiàn)在還不到制定的時(shí)機(jī)，起碼也應(yīng)有一個(gè)監(jiān)管條例。在國(guó)外，鑒于投資管道的風(fēng)險(xiǎn)很大，政府為了吸引更多的投資者，允許投資企業(yè)擁有一個(gè)緩沖期，在建成管道的若干年內(nèi)禁止第三方進(jìn)入，但對(duì)這一時(shí)間段有嚴(yán)格的限定，過(guò)了期限就必須開(kāi)放管道。
這一領(lǐng)域我國(guó)目前尚未觸及。根據(jù)國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，必須把上游開(kāi)采與管道運(yùn)營(yíng)分開(kāi)，天然氣上下游企業(yè)相對(duì)獨(dú)立，才能有效避免上下游一體化造成的用戶接受也得接受、不接受也要接受的非市場(chǎng)化壟斷。上下游分開(kāi)以后，天然氣成本就變得相對(duì)透明，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就能據(jù)此制定一個(gè)合理的價(jià)格。隨著市場(chǎng)逐漸成熟，大用戶的標(biāo)準(zhǔn)也逐漸降低，市場(chǎng)的開(kāi)放程度也就逐步加大。不過(guò)在一個(gè)區(qū)域內(nèi)的管道壟斷是自然形成的，在這種情況下就必須對(duì)它的運(yùn)輸費(fèi)率進(jìn)行監(jiān)管。
天然氣市場(chǎng)開(kāi)發(fā)需要系統(tǒng)性地投入時(shí)間、技術(shù)、資金，還有不懈的努力。為了達(dá)到天然氣市場(chǎng)的市場(chǎng)化，美國(guó)用了100年，歐洲用了50年，我國(guó)要在相對(duì)較差的資源條件下完成這一歷史使命，的確需要我們付出幾倍的努力。
