難題之一：如何重新定位礦業產業
    國家經貿委的調研報告認為，“四礦”中許多深層次問題，都源自于礦業的產業定位。這個問題近來受到廣泛的關注。
    我國在過去很長的時間內，甚至一直延續到現在，都是把礦業歸類于二次產業，實質上是作為加工業的一個原料車間，在管理實踐上和加工制造業類比，造成了有的經濟政策背離了礦業特有的規律，給礦業企業的發展 帶來了許多深層次的問題。
    一次產業是直接從自然界中獲取產品，為后續的加工制造業提供原料的產業。礦業是從礦床中獲取礦產品，為二次產業提供能源和原材料。據統計，我國礦業提供了我國原材料供應的80％，能源供應的93％。因此應劃入一次產業，這已是絕大多數市場經濟國家政府的選擇。
    作為一次產業的礦業，在一些地區礦產資源開發對區域經濟發展與產業格局形成重大帶動作用，尤其在區域經濟發展初期，礦業對于積累原始資本，培育市場環境和培養人才，實現城鎮化都起到了十分重要的作用，已成為當地財政收入的主要或重要來源，成為當地經濟和社會發展的支柱產業之一。
    隨著“全面建設小康社會”和“實現四個現代化”的第三步發展戰略的逐步實施，對礦物原材料和能源的需求將持續增長，礦業在我國不僅不是“夕陽產業”，而且是要加強的一個重要的基礎產業，確保礦業的基礎地位是一個重要的戰略問題。
    難題之二：如何提高礦業企業競爭力
    據2001年底統計，全國有各類礦山企業15.3723萬個，其中大型礦山企業500個、中型礦山1254個，而小型礦山15.1969萬個。大型礦山占全國礦山總數的0.33％，中型礦山占0.82％，而小型礦山占全國礦山總數的98.85％。
    礦業產業集中度過低，使得我國礦業在國際競爭中難以發揮比較優勢，大大影響了我國礦業的國際競爭力。
    深化國有礦山企業改革，提高產業集中度，延伸產業鏈，打造產業“航母”是提高我國礦業在國際市場上競爭力的重要舉措。
    一是推動礦業企業改制。大型礦業企業要通過規范上市大范圍、大規模吸引外資和民間資本，改制為多元化持股的有限責任公司或股份有限公司，建立規范的法人治理結構。對中小礦山采取改組、聯合、兼并、租賃、出售和股份合作制等形式，進行產權制度改革，大幅度提高礦業企業的集中度。
    二是以礦產資源和規模產量為基礎，實施科技興礦戰略，構建精干、高效的主體競爭優勢。堅持以市場為導向，圍繞提高效率、節能降耗、降低成本和安全生產等，有針對性地引進新技術、新工藝、新設備，優化技術結構，改善產品結構，提高資源利用率。以優質產品、優良信譽和優秀服務為基礎，構建一批在市場上享有較高知名度，具有較強競爭力的礦業企業和名牌礦產品。
    難題之三：如何減輕企業稅費負擔
    礦業企業受傳統計劃經濟影響很深，歷史包袱和社會負擔本已十分沉重，1994年全國實施新稅制后，礦業企業稅費又大幅增加，致使大多數大、中型礦業企業處于虧損或微利狀況，生產經營狀況十分困難。稅費增加幅度大主要表現在以下幾個方面：
    一是稅改后增值稅增幅太大。稅改前礦業企業交3％—5％的產品稅，低于一般的工業企業。稅改后所有的礦業企業改為17％增值稅，后又下調到13％。由于礦山生產用于抵扣的進項增值稅少，實交增值稅多。稅改后，礦業企業實交增值稅平均占銷售收入的7％—10％，比稅改前增加了3個—6個百分點。據國家統計局《2000中國統計年鑒》計算得出，采掘工業增值稅平均比加工工業增值稅高出5.04個百分點。
    二是礦業企業增加了新稅種，加重了礦業企業的稅費負擔。冶金和煤炭礦業企業稅改前已交資源稅，稅改后資源稅稅率大幅調升；化工、建材、有色礦業企業稅改后新開征了資源稅，同時1994年又對所有的礦業企業開征資源補償費，普遍加重了礦業企業的稅費負擔。
    三是稅改后城建稅和教育費附加也相應增長。稅改后礦業整體稅負增加。據不完全統計，2001年煤炭企業綜合稅費占銷售收入的比例平均比1993年增加了8.35個百分點；鐵礦山企業增加了10.58個百分點；有色金屬礦山企業綜合稅費增加了6.28個百分點；化工礦山增加了5.16個百分點。據國家統計局2000年與1993年《中國統計年鑒》計算得出：我國礦業企業平均綜合稅費比我國的加工工業高出6.52個百分點，比稅改前提高了5.9個百分點，比國外主要采礦國也高出很多。
    加入世界貿易組織后，我國礦產品供應在一個更加開放的體系中配置，企業稅負作為國家合理的一種特殊成本，在市場競爭中，不可避免的成為重要的影響因素，因此，改革現行的礦業稅費制度，制定與國際接軌的，科學、公平、合理的稅費制度勢在必行。為此，國家經貿委課題組建議：
    ——對現行的增值稅稅率進行調整。將礦山企業的稅負恢復到1994年稅制改革前的水平。通過測算將礦業企業的增值稅由現行的13％下調到8％后才能和加工工業大體持平。建議在增值稅改制前將礦業企業增值稅稅率由13％調整到8％。從生產型增值稅向消費型增值稅轉型的改革中應考慮礦業的特殊性，將礦業企業開拓延伸工程及生產安全裝備的投入作為進項稅抵扣，使礦業企業的采掘保持正常接替，使生產安全裝備水平得到提高。
    ——將現行的礦產資源補償費和資源稅合并，實行國際通用的權利金。權利金費率可參照近幾年礦產資源補償費的收繳情況，按不同礦種的平均利潤水平分別確定�？偲骄�費率控制在2％左右。
    為鼓勵礦業企業進行外圍和深部找礦，延長礦山服務年限，對進行巷探、地勘投入的礦業企業給予退稅（費）政策。
    ——建立礦業企業轉產基金。將礦業企業所繳納的所得稅按一定的比例留給省、（區、直轄市）財政，設立礦業企業轉產基金專戶。用于資源枯竭礦業企業的人員安置和礦業企業所在城市新項目的開發，其投入可作為國家資本金參股，解決礦竭城衰，老礦城經濟轉型問題。
    難題之四：如何分離企業辦社會職能
    由于受計劃經濟影響，加上地處偏遠山區和荒原，特別是一些地區先有礦企后有政府的特定歷史背景，我國礦業企業多形成一整套“小而全，大而全”的自我服務體系，企業辦社會負擔沉重已經成為制約礦山改革發展的一大難題。據對14家煤炭企業2001年企業辦社會負擔情況統計，用于辦社會經費支出13.3億元，占當年企業總收入的10.42％。雞西礦業公司較為典型，在生產煤炭的同時，形成了一整套的社會生活后勤服務系統，從業人員共8995人，占在職職工的18.32％。
    黨中央非常關注礦業企業辦社會的問題，目前各地政府正在著手進行礦業企業辦社會職能的移交工作。然而，從調查的81家煤炭、冶金、有色金屬、化工礦山企業辦社會職能移交地方政府的工作進展來看，破產礦企的社會職能移交已經或正在進行中；公安、學校移交后，反而增加了企業負擔。比如掛當地公安的牌子，有的企業反映，移交后企業負擔費用增加；少部分礦業企業的中、小學校移交當地，有的只接受部分教職員工，企業無法安置未被接受的教職員工，移交后費用由礦山支付，3年過渡；鄉鎮政府原本是依賴礦山的存在而設立的，學校移交鄉鎮政府，鄉鎮政府承擔不起，列為貧困縣的財政也難以接受。
    處于偏僻山區的礦業企業擔心學校移交后，遷移出礦山所在地，職工子女不能就近上學，增加困難，將迫使企業再次辦學，勢必更加重了企業的負擔。
    若要順利完成礦企辦社會職能的移交，必須根據分離企業不同的辦社會職能采取不同辦法來解決分離后的經費問題，并制定相關扶持政策。可通過提高教育費附加征收比例，全社會平等負擔，解決資金來源問題。
    將礦業企業自辦的中小學、礦區公安局、派出所分離出去，移交地方政府管理，經費由地方財政統籌安排，不足部分中央、省級財政通過轉移支付予以適當補貼；對一些特殊困難地區，困難企業，根據每個企業辦教育負擔的大小進行補貼，待條件成熟后再逐步移交。
    將供電、供水、供暖、房屋維修及物業管理等福利性機構從礦山企業生產主體分離出去，使其由無償服務變為有償服務，由單純為企業服務，改為面向社會服務，成為獨立核算、自負盈虧、自主經營的經濟實體。
    將礦業企業現有的醫院、衛生所、技工學校、職工大學等成人教育部門以及敬老院等社會福利機構成建制轉給地方政府管理，按市場需求進行整合，成為獨立的事業單位法人或民辦非企業單位法人。啟動時，經費不足部分由企業和市縣財政予以補貼，少數有困難的地區，可由省級財政通過轉移支付予以補貼。
    難題之五：如何解決接替資源危機
    我國近幾年來新發現礦產地急劇減少，后備接替資源儲量嚴重不足，目前全國面臨資源枯竭的礦山有440座，有色金屬66％的主力礦山進入中晚期，已關閉和即將關閉的礦山有83座，到2010年預計還要關閉355座，占礦山總數46％，產能消失近5000萬噸，占總產量的35％；冶金礦山有46座面臨資源枯竭，將喪失生產能力3600萬噸；資源條件較好的煤礦，到2010年前彌補報廢礦井產能的經查儲量缺口也高達300億噸。
    這次調查27座有色金屬礦業企業只有6家礦山現有資源比較豐富；8家礦山資源枯竭或接近枯竭，正在實施關閉破產或準備關閉破產；13家礦山正在生產區中深部及周邊勘探，尋找接替資源。由于礦產勘查投入嚴重不足，地勘工作萎縮，致使采儲失調，造成后備資源緊張。主要原因，一是國家投入不足，二是商業性勘查市場沒有形成，三是投資環境差，難以吸引投資，后果十分嚴重。
    今后十年，資源枯竭礦業企業的關閉問題會更加突出。因而，建立礦山反哺機制，解決好資源枯竭企業的發展問題已迫在眉睫。
    第一，應盡快制定資源枯竭礦業企業關閉的相應法律、法規。資源枯竭礦業企業關閉是礦業生產規律所決定的，與生產企業因經營不善的倒閉破產有本質區別�！瓣P閉”應得到政府的援助，而“破產”要對經營不利者進行處罰。目前的關閉破產政策混淆了加工工業與礦業的差異，用“破產”辦法來處理“關閉”問題對礦業企業不甚公平。
    第二，制定資源枯竭礦業企業的中長期規劃，積極穩妥地推進資源枯竭礦山的各種善后工作，減少社會動蕩，爭取安置失業人員的時間。
    在制定資源枯竭礦山的轉產及人員安置規劃時，應著重以下幾個方面：礦山進入衰老期時，在盈虧平衡的前提下，要嚴格限產，盡量延長礦山服務年限；鼓勵和支持職工自謀職業和自主創業，大力發展非公有制經濟；對礦山下崗失業人員，凡從事個體經營和自主創業的，建議一定時期內實行零稅費的特殊政策；在老礦區周邊適時開工建設一些資源條件優越、預期經濟效益較好的能力接續和人員安置型項目，實現易地轉產，降低老礦山關閉成本。
    第三，建立礦業企業反哺機制。一是從礦產品銷售收入中提取一定比例作為礦業企業反哺基金，以用作礦山閉坑前轉產和職工安置；二是將礦業企業所繳的所得稅按一定的比例留給�。▍^、市）財政，設立礦業企業轉產基金專戶。解決老礦山、老礦城經濟轉型問題。
    第四，建議出臺財政特別援助計劃，整治老礦區生態環境。
    第五，深化改革，擴大礦業對外開放力度。鼓勵和支持礦業企業到國外勘查，開采石油、優質鐵、錳、銅、鉻、鉀鹽等礦產，建立穩定的國外供應基地，取得合理的經濟效益。
    進一步改善國內投資環境，吸引外商來華特別是到西部地區投資勘查、開采礦資源。鼓勵進口初級礦產品出口深加工高附加值礦產品。加強對鎢、錫、銻、稀土、螢石、重晶石等我國優勢礦產品出口總量控制，整頓進出口秩序。
    同時，報告建議國家逐步放開礦業企業進出口經營權，使我國礦業企業與國際市場接軌，提高國際競爭力。