本應(yīng)早日成型的電力市場化，是怎樣一步步走向公眾期待的反面？行政權(quán)力的鞏固與延伸，又有著哪些自然承續(xù)與博弈過程？

　　十年前，國務(wù)院發(fā)布有關(guān)電力體制改革的5號文，開啟了以市場化為方向的電力改革，并首先完成了廠網(wǎng)分開。廠網(wǎng)分開實現(xiàn)了發(fā)電側(cè)多主體競爭態(tài)勢，在體制上做好了進一步市場化的準備，但十年來電量、電價和項目投資三項主要經(jīng)營要素，仍由不同的部門分頭掌控著。雖然分別都曾向市場化方向做過改革的努力，但改革的結(jié)果是三項行政審批機制的愈加固化，一些環(huán)節(jié)上行政管理的力度更大，幅度更寬，程度更深。

　　在此，我們簡單回顧一下這三項機制是如何從市場化方向走向了行政化，以此作為對5號文的十周年紀念與反思。

　　電量分配之變

　　2000年6月，朱镕基對二灘水電站有關(guān)情況的批示普遍被認為直接觸發(fā)了2002年電力體制改革，而二灘電站的矛盾即直接表現(xiàn)在發(fā)電上網(wǎng)電量分配機制上。

　　在廠網(wǎng)分開之初的一段時間內(nèi)，由于市場沒能建立，上網(wǎng)電量分配仍由各級調(diào)度機構(gòu)實際掌握。作為電網(wǎng)公司的一個部門，各級調(diào)度機構(gòu)在電量分配中很自然地傾向采用購電成本最低原則，大量老、小機組由于沒有財務(wù)費用電價普遍低于新、大機組，從而普遍出現(xiàn)電量分配上大小機組之間的倒掛，系統(tǒng)效率遭受損失，調(diào)度不公的抱怨也大量存在。

　　為此，新成立的電監(jiān)會花費了巨大的精力推行"三公調(diào)度"監(jiān)管。與此同時，在發(fā)電企業(yè)要求政府主持公道的呼吁下，各省地方政府順勢從調(diào)度機構(gòu)手中拿走了年度上網(wǎng)電量分配權(quán)，將以往的非約束性年度預(yù)控目標逐步變?yōu)榱思s束性年度電量指標。一些地方進一步將年度電量指標分解為基數(shù)電量和非基數(shù)電量，對非基數(shù)電量進行各種形式的降價收購。在基數(shù)電量分配上，初期各地普遍采用了"大平均分配"的安排方式，大小機組倒掛的問題有一定的好轉(zhuǎn)。但仍普遍存在高效大機組產(chǎn)能閑置現(xiàn)象，為此，2007年國家發(fā)布《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法（試行）》，要求部分省開展按能耗調(diào)度試點，非試點省則全面推行差別電量計劃。

　　由于利益補償機制難以建立和實施，節(jié)能發(fā)電調(diào)度未能獲得有效推進，但差別電量計劃政策卻無論在試點省還是非試點省，均很快得以全面推行。所以《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法》目前在客觀上起到的最大作用，是為地方政府多年來沒有政策依據(jù)的行政分配電量的做法提供了政策依據(jù)。

　　至此，我國的發(fā)電上網(wǎng)電量分配機制，從一體化時期的完全內(nèi)部自行分配模式，逐步轉(zhuǎn)變到了廠網(wǎng)分開后的完全行政分配模式。

　　標桿電價輪回

　　從上世紀80年代出現(xiàn)獨立發(fā)電企業(yè)開始，我國上網(wǎng)電價機制經(jīng)歷了還本付息電價、經(jīng)營期電價和標桿電價三個階段。到1997年，原本才用的還本付息電價改為經(jīng)營期電價，將電價測算基礎(chǔ)從經(jīng)營期改為還貸期，并設(shè)定了一些成本標桿，一定程度抑制了發(fā)電建造成本的飆升態(tài)勢，但還是"一機一價"。

　　廠網(wǎng)分開之后，新上發(fā)電項目呈井噴之勢，價格主管部門已無從一一核價，于是，分省標桿電價應(yīng)運而生。標桿電價一改以往對每個項目建成之后，依建造成本個別定價的事后定價機制，為提前向社會公布價格水平的事前價格機制，穩(wěn)定投資者預(yù)期，為投資決策提供明確的價格信號。

　　但是，隨著這幾年燃、運成本不斷上漲，而標桿電價又是采用一部制電量電價形式，發(fā)電企業(yè)全部成本回收都壓在一個價格上，迫使標桿電價不得不擔(dān)當"煤電聯(lián)動"的作用而要不斷調(diào)整價格水平，從而使得標桿電價從事前價格機制又退化為事后定價機制，失去了其作為投資決策價格信號的作用。而且由于是全電價聯(lián)動，在發(fā)電利用小時波動，銷價聯(lián)動機制缺失，以及宏觀調(diào)控等因素干擾，煤電聯(lián)動也只實施了兩次便停了。

　　這樣，本應(yīng)固定的標桿電價，最終便成了不定的"浮標"；本應(yīng)透明自動的煤電聯(lián)動，最終變成了模糊的不定期電價調(diào)整。

　　核準制外衣

　　自2004年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》后，期待中的流程簡化并未出現(xiàn)。審批制時，項目經(jīng)投資主管部門審批通過即獲得合法性；而在核準制下，須獲得項目建設(shè)的所有行政許可，投資主管部門才會予以核準。所以，核準制在許可程序上的實質(zhì)變化是，將以往一家審批改為多家審批。

　　為取得完整的核準申報材料，項目申請單位必須大大加強前期工作深度，才能達到有些部門的新門檻要求。作為投資金額巨大、前期工作繁密的電力項目，為取得核準所需的全部支持性文件，所需投入的人力和費用均比審批制時期要大得多。而這些投入隨時可能會因后續(xù)任一環(huán)節(jié)未獲通過而付諸東流，企業(yè)所承擔(dān)的風(fēng)險大大超過審批制時期。而企業(yè)為了應(yīng)對項目可能不能獲得核準的風(fēng)險，往往還要加大項目的儲備，及早進入到更多項目的前期工作中去，同時也常常出現(xiàn)多個投資主體同時進入一個項目的情況。

　　為了控制項目前期投入的風(fēng)險，防止重復(fù)投入，投資主管部門于是在項目全面深入開展前期工作之前，設(shè)置了一個"同意開展前期工作"的批復(fù)環(huán)節(jié)，即業(yè)界俗稱的"路條"。雖然在任何正式文件中都沒有正式名分，但在現(xiàn)實中，路條已成為事實上的項目通行證，有了路條就有了合法身份。

　　同時在現(xiàn)行電價和電量機制下，每個有合法身份的電廠投產(chǎn)即可自動獲得與其他機組相同的價格和大致相同的市場份額（這似乎是電力工業(yè)獨有的特點），這使得國有發(fā)電企業(yè)在行業(yè)排名激勵下，拋開市場實際跑馬圈地，將項目可批性代替可行性，大量項目申請涌向主管部門；主管部門面對項目阻塞關(guān)口，不得不拉長審批鏈。漫長的審批鏈又迫使大量項目未批先建、邊批邊建；大量違規(guī)項目反復(fù)出現(xiàn)，成為行業(yè)發(fā)展的常態(tài)。

　　求解市場化

　　分開來看，在電量、電價和項目三大要素的管理上，都做出過擺脫行政審批管理模式的巨大努力，可現(xiàn)實情況卻是三項行政審批機制之間似乎打了一個死結(jié)，誰也無法先行退出，行政管理似乎還"不得不"不斷加強；但仔細分析可以看出，撇開部門權(quán)力和利益的因素之外，要找到解開這個死結(jié)的線頭并不難，這個線頭就是發(fā)電容量電價的獨立。

　　首先在電量分配上，如果容量電價獨立，且基本覆蓋發(fā)電建造成本，則電量電價基本反映煤耗和燃料成本，電量分配就不會再在公平和效率之間輾轉(zhuǎn)糾結(jié)了，即使嚴格按能耗調(diào)度，發(fā)電企業(yè)之間的利益分配也不至過于失衡。

　　即使一段時間內(nèi)電量電價形成仍由政府制定，煤電聯(lián)動機制也可以做到更透明、更精準，也可聯(lián)動得更頻繁些；條件成熟時，發(fā)電電量電價既可以通過大用戶直接交易產(chǎn)生，也可以通過電量集中交易平臺產(chǎn)生。

　　最后在項目審批上，在發(fā)電容量電價獨立之后，電力平衡的責(zé)任主體實際上和發(fā)電容量的購買主體相統(tǒng)一了；在用戶選擇放開之前，各地電網(wǎng)公司作為單一購電代理方實際上成為本地電力平衡的責(zé)任主體。電力項目在取得必要的環(huán)境評估許可和安全評估許可之后，獲得容量購買合同即可自主決策投資建設(shè)，項目審批的重任即可放下。對于重大電力項目，則可在中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃之下，通過統(tǒng)一的環(huán)境和安全評價及可行性研究，以招標形式產(chǎn)生容量電價，并同時確定投資建設(shè)主體和項目的進入時點。

來源：中國能源網(wǎng)