本輪電力體制改革始于2002年，按照“廠網分開、競價上網、打破壟斷、引入競爭”的原則，對原國家電力公司進行了拆分和重組。發電側形成競爭態勢已有時日，而煤炭生產、銷售也實現了市場化，但由于能源工業體制機制方面的深層次矛盾沒有得到化解(“市場煤計劃電”只是原因之一)，有效的市場競爭格局沒有形成。
　　
　　新時期，構建有中國特色的競爭性的電力市場，確保整個電力工業持續健康平穩發展應是電力體制改革的主要目標。為此，應圍繞以下幾個關鍵問題進行全面、系統、深入地改革。
　　
　　一、理順資源獲得成本是推動電力體制改革的前置條件
　　
　　傳統意義上將煤炭、石油、天然氣、水能、風能、太陽能等劃分為一次能源，電力等劃分為二次能源。煤炭、石油、天然氣等礦產資源是有限的，這類資源開發需繳納資源稅，而燃煤發電、燃氣發電等電企主要成本是燃料采購，煤炭、天然氣已征資源稅，這類電企生產成本是全成本。水能、風能、太陽能等是可再生的，而國家對這類資源還未征收資源稅，致使此類電企實際生產成本低于其正常成本。
　　
　　因此應啟動水電、風電、光伏發電等企業的資源稅征收工作，建立科學合理的評估體系和詳細的計算公式。宜采用前低后高的方式征收資源稅，因為這類企業在剛投產時固定資產折舊和財務費用最高，后逐步遞減，提完折舊和還完貸款后運行成本幾乎為零，可以加大征稅幅度，否則在上網電價不變情況下利潤會過高。
　　
　　目前受國家產業政策扶持的風電、光伏發電等在出現多數企業盈利前可緩征資源稅，并由國家按照風電、光伏發電平均上網利用小時數和各省標桿電價給予補貼，但應提出這類企業通過技術進步和管理提升降低補貼標準的分年度目標。
　　
　　二、變革電價形成機制是電力體制改革的核心內容
　　
　　市場經濟需要政府的宏觀調控，貨幣、財政、稅收、補貼等政策是宏觀調控的主要手段，但價格不是市場經濟中的調控手段，因為價格競爭是市場經濟的基礎和市場競爭的本質。而我國至今在電價領域實行行政審批制，不同電力產品的上網電價差別巨大。例如，光伏發電1元/千瓦時，風電平均0.55元/千瓦時，核電0.41～0.46元/千瓦時，燃氣發電約0.54元/千瓦時，脫硫火電約0.44元/千瓦時。雖然“同網、同質、同價”寫入了《電力法》，但始終沒有得到落實。這樣既不利于市場競爭，又容易出現權力尋租。
　　
　　對新能源產業給予政策支持是必要的，但不能是價格特殊化。通過政策指令給予它們高電價是對其它電力品種的不公平。
　　
　　“同網、同質、同價”的實質是發揮同樣作用的電力是同樣的商品，給使用者帶來的效用相同，從消費者那里討到的價格也必然相同。放開對發電、用電價格的政府管制是電力體制改革的核心內容。
　　
　　在發電側應根據各省現在的實際加權平均上網電價形成各省新的唯一的上網標桿電價(避免對當地銷售電價產生沖擊)，起到價格中樞的作用，圍繞標桿電價設置一個上下浮動的區間(比如±20%)，各類發電企業按照電網公司提前公布的負荷需求在該區間內進行競量競價。不可預測的電能報低價，承擔基荷的電能報中間價，能夠為系統提供調頻、調峰、電壓支撐、旋轉備用、黑啟動等輔助服務的優質電能報高價，具有社會公益性質的水利項目上網電價可以適當高于標桿電價。這樣企業根據自身盈虧情況決定競量競價策略，爭取在有邊際利潤的情況下多發電，市場就實現了有效競爭。
　　
　　火電企業滿足脫硫、脫硝要求不應實行電價加價，而是對不滿足脫硫、脫硝環保要求的企業進行罰款，由電網公司在其發電收入中代扣代繳，實質就是增加這些企業的成本。由于電力市場競爭是價格競爭，企業獲利主要通過降低成本來實現，他們會積極主動地進行脫硫、脫硝技術改造。
　　
　　有效的價格競爭體系運轉起來后，發電企業就不必溝兌調度部門，因為電網公司會從企業利益最大化的角度出發，在確保滿足負荷需求的前提下實現購電成本最低。
　　
　　在用電側設置銷售標桿電價和上下浮動的區間，除居民用戶、農業灌溉、公用事業、軍工生產等實行低電價并保證用電外，其它用戶按價申報用電需求，價高的優先保證按需量用電，這樣可以通過市場競爭有效遏制高耗能工業等落后產能的發展。繼續堅持在居民用電上推行階梯電價制度。
　　
　　價格實現了競爭，節能調度的問題也就迎刃而解。在豐水期，徑流式水電站為避免棄水自然會選擇報低電價，如報高了，燃煤火電在該價格水平能夠盈利就會參與競量競價，總供給量增加，按報送比例上網則水電就會棄水。在枯水期，水電出力不足，燃煤電廠就報高價，大容量、高參數的機組煤耗低，當同一價格供大于求時就可憑借相對于中小機組的成本優勢進行降價競爭，爭取多發電。同樣峰谷電價也可以通過競價來實現。市場按質論價，抽水蓄能電站在發電調峰時執行高電價，在低谷時段電低價時蓄水，盈利有了保證，業主就有了建設的積極性，電力系統結構得到了優化，電網安全性更高。
　　
　　我國以燃煤發電為主，各省火電企業能否維持正常的生產經營將決定各省上網標桿電價的價格水平，進而影響銷售電價。
　　
　　三、實現政府職能轉變和競爭性國有企業內在職能回歸是推動電力體制改革的必然要求
　　
　　目前各級政府在能源工業微觀運行中介入太深，在電價審批、煤價干預、電煤儲備、限煤出省、強制企業發電、水電分攤火電虧損等方面頻頻干預，既越俎代庖又飽受爭議。應堅決貫徹落實中央轉變政府職能的有關精神，各級政府應淡出微觀經濟的細節，專注于市場規則的制定和宏觀調控，讓企業真正成為自主經營、自負盈虧的法人實體。政府管理應實現由粗放型向精細化的轉變，從實際出發充分調研，制定公平合理、切實可行的市場游戲規則并加強市場監管。
　　
　　而發電企業也應實現從二元主體目標向一元主體目標的回歸。現在競爭性領域內的國有企業是履行社會責任和追求利潤目標的綜合體。“講政治，講國企社會責任”已經比追求利潤目標居于優先地位。發電企業在重大事項(如北京奧運會)和關鍵時刻(如5·12地震)必須講政治，積極履行社會責任，但在日常生產經營中應實現向“講法律，按市場經濟規律辦事，合理追求利潤”的回歸。
　　
　　有人擔心一旦放松國企社會責任要求火電企業可能故意不發電，逼迫政府漲電價。實際上只要市場中有足夠多、分屬不同利益主體的競爭者，由于火電企業的折舊、財務費用、人工成本等是硬成本，按照“囚徒困境”博弈理論，受利益驅使單個企業在發電能產生邊際貢獻時會爭取多發電，否則就是硬虧損，這種經營狀態不可持久。
　　
　　現實的風險是煤企手中握有資源，趁機大勢并購發電企業，而五大發電集團也搞“煤電一體化”，但粵電力、申能等地方電企如何實現“煤電一體化”呢?地方發電企業的存在是確保各省電力市場有效競爭的重要因素，一旦由于體制性原因煤企和電力央企把他們擠垮，導致市場集中度不斷提高，將競爭性的發電市場格局導入寡頭壟斷格局，就存在“企業綁架政府”的風險。
　　
　　四、壟斷性、公益性國有企業成本透明化是確保電力體制改革成功的重要條件
　　
　　在前述外部環境沒有改變之前，即使把電網公司再拆分為幾大區域公司、實行輸配分開，也不能從根本上化解我國當前的電力矛盾。只有在發電側和用電側實現了價格競爭，中間輸配環節實現了成本透明化、信息公開化，才能真正建立競爭性的電力生產、輸送、使用體系。
　　
　　從國家安全、經濟成本、我國地域廣大等角度出發，負責電力輸送的電網公司和負責主要電煤運輸的鐵路部門具有自然壟斷屬性，不會因拆分而改變，如拆分反而可能增加建設、運行、管理和監管成本。對電網公司這類公益性質的壟斷國企，應要求其履行社會責任優先于實現利潤目標，政策上應使各省上網電價和銷售電價之差能保證電網公司消化成本并適度盈利。電網公司的成本是否透明是關系電力市場能否長期健康穩定運行的重要條件，必須由專門的政府部門對其成本進行監管。而處于競爭性行業領域的國有發電企業，出資人首要考核的是其利潤目標，有效的市場競爭能約束其成本擴張。
　　
　　現在社會公眾對能源行業的成見主要是壟斷企業(如石油、石化等)的工資收入、福利待遇等明顯高于一般國企和全社會的平均水平。實現成本透明化是改變這種局面的主要方式。通過成本透明化和有效市場競爭，不同類型的能源國企收入差距應在全社會可接受的范圍內。
　　
　　五、加強領導、落實責任是確保電力體制改革成功的重要保障
　　
　　從上述分析可以看出電力體制改革只是能源體制改革和資源體制改革的一個組成部分，而且涉及政府職能轉變、央地關系、資源、價格、稅收、國有企業管理、反壟斷等多個方面，是一個龐大的系統工程。由于國家能源管理工作職能分散在國家多個部委，僅靠少數政府官員、人大代表、政策委員、電力企業是無法推動此項工作的，因此應成立國家能源部和能源監督管理委員會來負責組織領導。更為重要的是，無論政府高層、電力企業還是社會公眾都對電力體制改革寄予厚望，有了具體的負責部門就有了問責對象，在壓力下才能排除利益集團的干擾真正實現預定目標。
　　
　　現在電力體制改革應該在部分省份大膽開展試點工作，特別是開展放開電價管制、實現市場競爭的嘗試，盡快摸索出成熟的經驗再加以推廣。
　　
　　作者簡介：楊平，四川省投資集團有限責任公司能源發展部副主任，碩士研究生，高級工程師，國家發改委能源研究所“西部之光”訪問學者。
　　
　　

來源：中國能源報