自2002年國務院印發5號文件以來，電力體制改革已實施了十年。十年過去，如何評價改革的成效，未來的電力體制向何處發展，是一個有待解決的大命題。
　　
　　改革十年來，電力工業有效的激勵機制、約束機制和持續發展機制還沒有形成，電力壟斷經營的體制性障礙也沒有完全消除，電力市場秩序仍然比較混亂，電量計劃分配、項目行政審批、電價計劃管理方式仍然在起主導作用。同時在一些電力企業效益增長緩慢甚至滑坡的情況下，電力企業職工的收入和福利出現了不正常的超常增長。以上問題的確是客觀現實，但這主要是電力改革不到位、國有企業公司治理結構不健全以及政府監管不足造成的，需要通過深化改革和加強監管來解決。
　　
　　因為上述問題而否定電力改革的市場化方向，幻想回到發、輸、配、送垂直一體化壟斷經營的舊體制，卻是值得警惕的。電改十年之際，重申國發5號文件確定的電力市場化改革方向，是深化電力體制改革的基礎，也是事關改革能否最終取得成功的原則問題。
　　
　　電改基本邏輯
　　
　　在電力市場化改革以前，全世界電力系統的運作模式幾乎一樣。
　　
　　在所有權上，由國家所有或者私人所有，但都是一股獨大；在技術體系上，都采用集中發電、同步交流的技術模式；在組織結構上，采用垂直一體化的組織結構，享有經營區域內的特許壟斷；在價格制定上，電價按成本加成原則由政府制定；在運行方式上，使用一種標準的“經濟調度”方法調度機組發電，即電網調度機構根據發電廠運行成本的高低來決定投入哪臺發電機組。
　　
　　傳統電力模式對各國電力工業發展有著十分積極的影響，不僅有效地控制了壟斷對消費者造成的利益損失，而且對電力工業長期發展起到積極作用。
　　
　　在實行以私有電力為主的國家，穩定的監管政策保障了投資回收和合理的利潤率，降低了電力投資的風險，促進了電力工業的長期投資和電力技術的進步。實行電力“國有國營”的國家，政府對國有電力公司的投資、風險保障和長期發展政策保證了電力工業的發展和經濟社會對電力的需求。
　　
　　盡管如此，傳統電力模式仍存在經濟效率上的不足。對以私營電力為主的國家，由于政府監管保護消費者利益，電力公司所取得的經濟效益提高和成本的降低，通常被監管機構通過降低電價的方式轉給了消費者，由此使得電力公司沒有任何動力去提高經營效率。
　　
　　同時，由于保障投資回報和合理利潤，監管無形中促使電力公司在投資上大手筆，造成過度投資。與此類似，在實行國有電力的國家，由于政府對國有電力公司的要求主要在于滿足供電而非利潤指標，國有電力公司通常出現經理人員缺乏正確的激勵機制、公司冗員、投資不足和浪費等問題。
　　
　　正是由于傳統電力模式的缺陷，導致自20世紀80年代以來世界范圍內的電力市場化改革浪潮。電力市場化改革的基本邏輯是：
　　
　　第一，在能夠引入競爭的領域（發電側和用電側）引入競爭機制，讓市場在資源配置中能夠發揮作用。
　　
　　第二，在不能引入競爭機制的輸配環節，提高政府監管的有效性。在組織體制上，成立專門的監管機構，加強監管的力量；在管理方式上，制定明確的規則，改進定價機制和價格管理方式，加強對壟斷企業的監督。
　　
　　為了使監督更有效，防止“店大欺客”，往往在行業組織體制上進行一些改革，有的把調度機構從電網中獨立出來，有的把輸電和配電切開，有的輸配一體，但分成幾個公司進行運營（比較競爭）。
　　
　　盡管國情獨特，中國電力體制改革依然秉承了以上基本邏輯。2002年國務院5號文件提出了“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系”的改革目標，和實施廠網分開、競價上網、建立電力市場、成立監管機構、實行新的電價機制等改革任務。
　　
　　電改成效多大？
　　
　　電改實施十年來，對改革成效如何評估，各方認識很不一致。持極端批評意見的人士認為，“電力市場化改革搞得太早了”，十年前的電力改革是不成功的，是在一個錯誤的時間、以錯誤的方式、出現了錯誤的效果的“三錯”改革。對電力市場化改革的具體批評，則集中在“電荒”、電價上漲、企業職工收入超常增長等幾個方面。
　　
　　2002年以來的電力市場化改革與過去20年開放發電市場的集資辦電改革明顯不同。在集資辦電時期，改革目標（增加電量）與電力企業目標（企業利潤和職工利益）基本一致，而電力市場化改革給電力企業帶來的主要是競爭壓力，電量的增加不一定增加企業的利潤和收入，利潤和收入更多地是需要靠內部挖潛和提高效率來解決。
　　
　　因此，一些電力企業和個人對市場化改革的不滿，是可以理解的。但由此而否定電力改革的市場化方向，顯然是值得警惕的。
　　
　　必須承認，盡管十年電改不盡如人意，改革也遠沒有完成，但電改仍取得了相當進展。廠網分開基本實現，發電側的競爭格局初步形成，電力工業長期垂直一體化經營的壟斷體制初步得到改變。由于廠網不分所帶來的調度、交易不公的狀況有了很大改進。電力國企改革和政府管理體制改革取得一定進展。在調動各方面積極性發展電源、電網方面也有新的成效。
　　
　　應當承認，十年來，我國不時出現全國電力供應緊張的局面，最多時20多個省份出現拉閘限電，形成影響全國的“電荒”。關于“電荒”究竟是怎樣形成的，盡管各方意見有些分歧，但與電力市場化改革無關這一點則是業界比較一致的看法。
　　
　　實際上，電力市場化改革進一步調動了各方面辦電的積極性，改革十年來，電力基本建設投資年均增長14.4%，電力裝機容量從2003年的35657萬千瓦增加到2011年的106253萬千瓦，增加了1.98倍，220千伏以上輸電線路長度增加了2.3倍，220千伏及以上變電設備容量增加了3.6倍，新增容量之多和電網建設速度之快是古今中外史無前例的。
　　
　　改革也增強了電力企業競爭意識和活力。與改革前相比，每千瓦時供電煤耗下降54克，發電廠用電率降低12.4個百分點，輸電線損率降低13.3個百分點，火電工程項目單位造價平均從4800元/千瓦下降到3745元/千瓦，下降22%，由此導致發電領域節省投資上萬億元。供電可靠性有了較大提高，城市用戶供電平均停電時間從2003年的每年11.72小時下降到2011年的7.01小時，下降了40%。這在世界各國的電力市場化改革過程中都是罕見的。
　　
　　至于電價，改革十年來，全國平均累計漲幅超過了每千瓦時17.54分錢，上漲了30%－40%。這其中不排除有不合理的因素，但漲價的主要因素是上游一次能源和運輸費用大幅度上漲所致（十年中，一次能源價格上漲了約2.5倍）。
　　
　　的確，改革十年來，電力工業有效的激勵機制、約束機制和持續發展的機制還沒有形成，電力壟斷經營的體制性障礙也沒有完全消除，電力市場秩序仍然比較混亂，電量計劃分配、項目行政審批、電價計劃管理方式仍然在起主導作用。
　　
　　特別是在一些電力企業效益增長緩慢甚至滑坡的情況下，電力企業職工的收入和福利出現了不正常的超常增長，這主要是電力改革不到位，國有企業公司治理結構不健全以及政府監管不足造成的，需要通過深化改革和加強監管來解決。
　　
　　用市場經濟的辦法發展電力，是許多國家的成功經驗，也符合我國建立完善的社會主義市場經濟體制的總目標、總方向。幾十年來，中國電力發展的實踐表明，走垂直一體化壟斷經營的計劃體制老路，用計劃和行政的辦法配置電力資源，決定誰發電、誰配電、誰售電，決定上網電價和銷售電價的調整，決定發輸配售各個環節的利益分配，決定電廠和煤廠的討價還價，是代價高昂的，難以為繼的。
　　
　　盡管進行電力市場化改革所必須具備的一些技術經濟條件還不完全具備，但是等條件完備了以后再進行改革，還是在改革中創造條件逐步完善，無疑應采取后一種辦法。
　　
　　改革前景展望
　　
　　站在新的起點，面對復雜的環境，未來十年的電力體制改革必將繼續按照國務院5號文件確立的電力市場化改革方向，以政企分開、有法可依、主體規范為(博客,微博)基礎，以交易公平、價格合理為尺度，以市場競爭機制確立為目標，以電力工業持續健康發展為評判。
　　
　　隨著改革的深化，中國的電力市場將逐步呈現出如下特征：
　　
　　電網企業是電力市場發電方、購電方及所有電能利益相關者的輸送物理平臺，是在政府設定盈利模式下的電能輸送主體。發電側和用電側存在眾多賣方和買方，實行雙向交易，供需雙方均有價格響應能力，獨立于電網的透明且運作有效的電力交易平臺。嚴格監管下的電力調度機構。任何電源只要滿足并網技術標準就能夠平等接入電網。發電、輸配電、用電及其他電的利益相關者之間都能雙向互動，實時交流信息。
　　
　　展望未來，電力體制改革的路線圖預計將沿著以下四條主線有序展開：
　　
　　第一，電力市場交易模式將由“競價上網”向“廠網分開、用戶選擇、直接交易”模式轉化。
　　
　　國發5號文件選擇的“競價上網”模式，由于要求的配套條件（電力供大于求、發達的電網等基礎設施、法規健全等）不具備，在現階段不具可行性，目前已被各國所拋棄。電力交易模式的轉換是電力體制改革的核心（電價改革內含于電力交易模式的設計之中），沒有可操作的電力交易模式的設計，其他方面的改革就都失去了根據和歸宿。
　　
　　縱觀電力市場化改革先行國家，“競價上網”模式被拋棄后，電力引入市場競爭主要采取“廠網分開、用戶選擇、直接交易”模式。其特點是：電力交易由供需雙方簽訂經濟合同來實現。其中，發電是賣方，用戶是買方，電網是電能輸送者，調度交易機構是電力安全的保障者和電力交易的執行者，監管機構是規則制定者及安全責任和各類合同執行的監督者。
　　
　　這樣的體制，可以帶來如下進步：
　　
　　（1）發電側引入競爭機制帶來的好處可以傳導給最終消費者，電力用戶多樣化的電力需求也可通過市場得到滿足，供需矛盾均能通過市場得到調節，價格可以很好疏導出去，不至于累積價格矛盾，利于資源優化配置和節能減排；
　　
　　（2）可以使長期投資得到保證，生產者、消費者都有穩定的預期，不太可能導致投資的巨大波動，從而有利于電力的長期穩定供應；
　　
　　（3）可以使各方的責、權、利清晰，有利于實現依法管理。
　　
　　第二，電網體制改革將由“統購統銷”模式向“網售分開”模式轉變。
　　
　　改革措施和步驟大致如下：
　　
　　1.逐步開放用戶市場，完善配套政策。（1）改革初期，重點選擇高新技術產業和能效水平全國領先、具有競爭優勢的大用戶直接與發電方洽談電量與電價。隨著改革的進展，出臺能耗調節政策，實施產業差別化電價，逐步放開其他用戶進入，最終過渡到完全用戶選擇模式。（2）逐步放開大用戶交易的電量和價格。改革初期，可將大用戶上年用電量作為基數電量，基數電量的購電價格仍執行原電價，超出基數電量部分由發電企業和大用戶協商確定。隨著改革的推進，改革政府計劃分配電量辦法，逐步取消基數電量，最終過渡到大用戶全部電量電價均由買賣雙方協商確定。
　　
　　2.實行交易機構獨立、調度機構中立。以此，剝離電網企業占有的行政公權力，實現電力調度、交易的公開、公平、公正，為逐步放開大用戶減少技術壁壘。
　　
　　第三，電價形成機制將最終實現“管住中間、放開兩頭”，即自然壟斷的電網環節價格由政府制定，發電和售電環節的價格由市場競爭決定。
　　
　　電價改革的要點是：
　　
　　（1）實施輸配電價改革，以成本核算為基礎、宏觀調控為基準，按照不同區域和不同電壓等級由政府核定獨立的輸配電價；
　　
　　（2）放松對上網電價和銷售電價的計劃管理，上網電價實行國家基準價基礎上的市場競價。基準上網電價由中央政府負責核準，最終上網電價在政府基準價的基礎上，由買方和賣方通過雙邊協商或多邊競價形成。大用戶的購電價格由上網電價加過網費構成。最終售電價格實行國家指導價，允許省級政府在國家指導價基礎上適度調整；
　　
　　（3）推行居民階梯電價，通過采取提取社會普遍服務基金等方式，逐步放開居民電價，變“暗補”為“明補”，消除銷售電價中的交叉補貼；
　　
　　（4）部分工商業用戶實行直接交易后，原承擔的交叉補貼費用可作為“擱淺成本”，通過財政專項補貼或輸配電價附加的方式消化處理；
　　
　　（5）對高耗能產業參與直接交易，為體現節能減排政策導向，采取“協商電價+差別電價”進行結算，其中差別電價部分按現行政策處理；
　　
　　（6）取消重點合同煤計劃，實行電煤價格并軌，為理順煤電關系、推進煤炭市場化以及建立電煤長期合同奠定制度基礎。
　　
　　第四，政府電力管理體制改革將以轉變政府職能為重點，實行依法監管。
　　
　　按照責權一致的原則，進一步理順電力行業管理和市場監管職能，逐步實現一類職能由一個部門主要負責。
　　
　　要進一步轉變政府職能，改革政府項目審批核準辦法，代之以市場準入；取消由政府實行電量分配的計劃管理方式，代之以供需合同；加強電力需求側管理，尤其是加強政府的規劃協調職能。
　　
　　此外，還要進一步推進政企分開，厘清政企關系，把應由政府履行的職責從企業徹底分離出來，真正實現“企業做企業的事情，政府做政府的事情”。
　　
　　來源：財經