3月25日，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制改革司巡視員王強(qiáng)就電力體制改革接受采訪。這一天，新電改方案9號文《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》向社會(huì)公開。

    與此前很多專家預(yù)測的一致，新改革的核心是“三放開”、“一獨(dú)立”、“三強(qiáng)化”。“三放開”是指在進(jìn)一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，按照“管住中間”、“放開兩頭”的體制架構(gòu)，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃。而“一獨(dú)立”是指推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行。“三強(qiáng)化”指進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。

    近年來，煤電矛盾因價(jià)格下跌不斷加劇，發(fā)電企業(yè)頻現(xiàn)巨額虧損，火電投資逐年下降。工商企業(yè)電費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，新能源、可再生能源發(fā)展受到制約，電力部門服務(wù)不到位、“電老虎”脾氣大等一系列矛盾，反映出現(xiàn)行電力體制已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)節(jié)能減排和發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)的重大障礙。

     “如果說上次電改的價(jià)值取向旨在通過廠網(wǎng)分開、打破壟斷、引入競爭、剝離關(guān)聯(lián)交易、加快擴(kuò)大電力供給規(guī)模，那么本輪電改的核心價(jià)值取向在于建立一個(gè)綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實(shí)現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動(dòng)我國順應(yīng)能源大勢的電力生產(chǎn)、消費(fèi)及技術(shù)結(jié)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型。”華北電力大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授曾鳴這樣表示。

    電力體系龐大復(fù)雜，電力體制改革更是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要權(quán)衡利弊、全盤考量、穩(wěn)妥推進(jìn)。那么本輪新電改的本質(zhì)目標(biāo)如何才能在錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)框架下得以落實(shí)?

    “管住中間”與“放開兩頭”：“合理選擇”的理由

    新電改方案的目標(biāo)很明確，就是要還原能源商品屬性，使市場在資源配置中起決定性作用，構(gòu)建多買多賣的現(xiàn)貨市場，讓場外買賣雙方都可以競爭和選擇。

    事實(shí)上，《意見》指出，目前電力市場交易機(jī)制缺失，售電側(cè)有效競爭機(jī)制尚未建立，電價(jià)市場化機(jī)制沒有形成。政府定價(jià)導(dǎo)致用電成本、供需關(guān)系和環(huán)保支出無法在電價(jià)上及時(shí)體現(xiàn)，發(fā)電企業(yè)和用戶之間市場交易有限，無法發(fā)揮市場配置資源的作用。

    早在2002年，國務(wù)院即正式批準(zhǔn)《電力體制改革方案》，決定對電力行業(yè)實(shí)施市場化改革。10多年過去了，電力行業(yè)雖然破除了獨(dú)家辦電的體制束縛，初步形成多元化競爭格局，但壟斷與計(jì)劃仍主導(dǎo)這一行業(yè)，多方利益糾葛使得電力市場化改革遲遲難以全盤推進(jìn)。

    “電力的數(shù)量、價(jià)格、項(xiàng)目三項(xiàng)審批咬在一起;競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)咬在一起;行政壟斷和自然壟斷咬在一起;政策性業(yè)務(wù)和市場性業(yè)務(wù)咬在一起;主輔業(yè)務(wù)和主多業(yè)務(wù)咬在一起;上下游改革以及央地利益咬在一起;固有的發(fā)輸配強(qiáng)連接咬在一起。”有專家這樣評價(jià)電力改革面臨的復(fù)雜局面。

    發(fā)電、輸電、配電、售電是電力市場的完整鏈條。本輪改革明確提出“管住中間”與“放開兩頭”，中間就是輸電與配電，兩頭則是發(fā)電與售電。

    “管住中間”就是承認(rèn)了輸配電環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性，從而確定它的公益性。在過去，電網(wǎng)既壟斷輸配電環(huán)節(jié)，又轉(zhuǎn)身用“市場化”理由謀求端口壟斷暴利，吃了發(fā)電方吃購電方。新電改方案將輸配電的電網(wǎng)定位為公益性主體，電網(wǎng)必須按政府定價(jià)收取過網(wǎng)費(fèi)。

    然而，新方案出爐前，對于輸配環(huán)節(jié)的另一種改革思路是電網(wǎng)拆分和輸配分離。按照國家能源局副局長王禹民的說法，電改的節(jié)點(diǎn)還是落在高度一體化壟斷經(jīng)營的電網(wǎng)，是否拆分和是否輸配分離是兩個(gè)焦點(diǎn)問題。但圍繞這兩個(gè)問題，博弈重重。

    中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授吳疆則直言，新電改沒有提“電網(wǎng)企業(yè)不再負(fù)責(zé)電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”、“實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)獨(dú)立核算”，改革仍不徹底。

    據(jù)知情者向媒體透露，國家發(fā)展改革委在征求意見時(shí)，南方電網(wǎng)建議將全國電網(wǎng)拆成幾大區(qū)域電網(wǎng)，增加南方管轄區(qū)域，理順云南和兩廣送電;國家電網(wǎng)則以電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)性為由反對拆分和輸配分開;發(fā)電集團(tuán)列舉了電力寬松的事實(shí)，要求調(diào)度獨(dú)立;前電力工業(yè)部官員認(rèn)為電力是特殊商品，必須有政府管制和政策性輸配電機(jī)構(gòu)即電網(wǎng)兜底，保證電力運(yùn)行的安全性，輸配分開現(xiàn)階段不具有可行性。

    最終新電改方案是一種妥協(xié)折衷的選擇。王強(qiáng)向記者解釋，我國以公有制為主體的基本經(jīng)濟(jì)制度和能源資源與能源需求逆向分布的格局，及經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展的基本國情決定了電改不能照搬西方模式，只能從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行探索。

    “管住中間是為了確保電網(wǎng)公平開放、市場公平交易，并更好地實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)科學(xué)規(guī)劃，充分發(fā)揮電網(wǎng)規(guī)模效益提高管理效率，避免拆分式改革增加大量管理成本和協(xié)調(diào)成本。”王強(qiáng)對記者表示。

    而“放開兩頭”則更容易理解，也是本輪改革的亮點(diǎn)所在——將中間環(huán)節(jié)僅作為通道，通過更大的市場來配置電力供需，將更好地滿足市場需求放在首位。為此，新電改方案提出多方直接交易、完善跨省跨區(qū)市場交易、建立相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)。

    中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)電力體制改革研究組組長武建東表示，這使得新電改不再僅僅是電力產(chǎn)業(yè)部門的改革，更成為一項(xiàng)社會(huì)改革。

    從發(fā)電側(cè)看，盡管發(fā)電市場已多元競爭，但發(fā)電價(jià)及各廠發(fā)電量依然由政府制定，使得發(fā)電端廠商無法自行根據(jù)市場確定最優(yōu)價(jià)格和最優(yōu)發(fā)電量，盈利能力存在巨大波動(dòng)。而《意見》則規(guī)定，以后直接交易的電量和容量將不再納入發(fā)用電計(jì)劃，政府只保留居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性調(diào)節(jié)性發(fā)用電計(jì)劃，執(zhí)行政府定價(jià)。

    發(fā)電企業(yè)與售電主體或用戶將通過協(xié)商、市場競價(jià)的方式自主確定電力價(jià)格。“電價(jià)由市場交易價(jià)格、輸配電價(jià)、政府性基金三部分組成”，輸配電價(jià)則由政府單獨(dú)核定，逐步過渡到“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則。

    而售電側(cè)的市場化則將意味著一場全新革命：增量配電向社會(huì)投資開放，存量配電以混合所有制方式向社會(huì)開放，用戶側(cè)分布式電源建設(shè)將全面開放。王強(qiáng)告訴記者，社會(huì)資本是否包括外資，需要看產(chǎn)業(yè)投資負(fù)面清單的最終結(jié)果，“如果負(fù)面清單里沒有說外資不可以做，那么外資就可以參與進(jìn)來。”

    “必須加強(qiáng)需求側(cè)響應(yīng)。”曾鳴表示，“我們最終是要賣電給消費(fèi)者，消費(fèi)者應(yīng)該有選擇權(quán)。否則這個(gè)市場就沒有效率，很容易被供應(yīng)側(cè)操縱。電力消費(fèi)者應(yīng)該根據(jù)價(jià)格、服務(wù)、安全等因素自主決定要不要買和買多少。”

    曾鳴告訴記者，如何構(gòu)建售電側(cè)電力市場是新電改最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。“如果只管住了中間，而兩頭放開遲遲實(shí)現(xiàn)不了，那么12年前廠網(wǎng)分開一夜之間實(shí)現(xiàn)，競價(jià)上網(wǎng)等了12年還沒有到來的情況將再次重演。”

    配套與試點(diǎn)：逐步、有序、穩(wěn)妥推進(jìn)

    電力改革不可能一蹴而就，集中了利益各方博弈的新方案，在具體改革方案的研制、推進(jìn)過程中，勢必將經(jīng)歷更多的互動(dòng)和博弈。《意見》明確指出，輸配電價(jià)改革的試點(diǎn)范圍要逐步擴(kuò)大。售電側(cè)改革、組建相對獨(dú)立運(yùn)行的電力交易機(jī)構(gòu)等重大改革事項(xiàng)，要先試點(diǎn)，后修法，再全面推開。

    2015年1月1日，深圳市如期啟動(dòng)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，將電網(wǎng)吃購售差價(jià)的盈利模式，改為對電網(wǎng)按有效資產(chǎn)實(shí)行總收入監(jiān)管，公布獨(dú)立的輸配電價(jià)，打開電網(wǎng)成本核算的“黑匣子”。日前，深圳已成立新的售電機(jī)構(gòu)——深電能售電有限公司，作為民營企業(yè)，不屬于南方電網(wǎng)。

    根據(jù)《深圳市輸配電價(jià)改革試點(diǎn)方案》，深圳市輸配電價(jià)的核價(jià)基礎(chǔ)為深圳供電局有限公司的輸配電資產(chǎn)和業(yè)務(wù)。輸配電價(jià)總水平等于輸配電總準(zhǔn)許收入除以總輸配電量。深圳市輸配電價(jià)將按電壓等級制定。電網(wǎng)企業(yè)將對各電壓等級的資產(chǎn)、費(fèi)用、供輸售電量、線變損率等逐步實(shí)行獨(dú)立核算、獨(dú)立計(jì)量。

    深圳試點(diǎn)中，深圳市發(fā)展改革委、國家能源局南方監(jiān)管局、深圳市經(jīng)信委和深圳市供電局幾方共同核算輸配電成本和收入，數(shù)據(jù)由深圳市供電局提供，廣東省發(fā)展改革委和國家發(fā)展改革委等進(jìn)行核對。

    深圳市發(fā)展改革委價(jià)格處副處長譚茂芹對媒體表示：“不應(yīng)納入輸配電價(jià)成本測算的資產(chǎn)被核減了25%~30%。過去電網(wǎng)建變電站，建多少、建多久都是電網(wǎng)自己決定，投入費(fèi)用也無人監(jiān)管，現(xiàn)在要一一核實(shí)。”

    按照試點(diǎn)方案，2015~2017年深圳市電網(wǎng)輸配電價(jià)水平分別為每千瓦時(shí)0.1435元、0.1433元和0.1428元，比2014年的每千瓦時(shí)0.1558元下降1分多錢。未來3年每千瓦時(shí)輸配電價(jià)將下降1分多錢，電網(wǎng)收益累計(jì)減少24億元。

    “電網(wǎng)企業(yè)的角色將徹底轉(zhuǎn)換，從市場的主導(dǎo)與控制方轉(zhuǎn)換為被監(jiān)管的缺少話語權(quán)的弱勢方，從電力行業(yè)的強(qiáng)勢企業(yè)轉(zhuǎn)換為要討好兩頭市場的企業(yè)。”有專家這樣判斷深圳試點(diǎn)的前景。

     也有專家指出，輸配電成本核定談何容易。深圳電網(wǎng)相對獨(dú)立、結(jié)構(gòu)簡單，以后試點(diǎn)推廣，要核定有著交叉補(bǔ)貼、城鄉(xiāng)補(bǔ)貼和農(nóng)村補(bǔ)貼服務(wù)等的數(shù)萬億電網(wǎng)資產(chǎn)，像國家電網(wǎng)還涉及電網(wǎng)設(shè)備制造、發(fā)電廠、新能源、金融、傳媒等輔業(yè)資產(chǎn)。

    “電網(wǎng)企業(yè)擁有相關(guān)數(shù)據(jù)和知識(shí)、設(shè)備等自然壟斷優(yōu)勢，核準(zhǔn)人員在信息有限的情況下，仍需要電網(wǎng)企業(yè)提供專業(yè)數(shù)據(jù)，可能力不從心。”中國人民大學(xué)教授鄭新業(yè)表示。

    1月15日，國家發(fā)展改革委也批復(fù)了內(nèi)蒙古西部電網(wǎng)啟動(dòng)輸配電價(jià)改革的試點(diǎn)。有專家推測，電改全國鋪開的順序可能是深圳、蒙西、南方電網(wǎng)、國家電網(wǎng)。

    蒙西地區(qū)擁有大量火電和風(fēng)電資源，但窩電嚴(yán)重，希望通過電改解決困境。但蒙西電網(wǎng)試點(diǎn)也不輕松，復(fù)雜的交叉補(bǔ)貼和資產(chǎn)規(guī)模不定，使得輸配電價(jià)難以確定。由于國家電網(wǎng)中長期規(guī)劃仍未出臺(tái)，蒙西電網(wǎng)和國家電網(wǎng)對于以何種方案聯(lián)接雙方意見不一，這直接關(guān)系到電網(wǎng)資產(chǎn)規(guī)模的確定和未來成本的測算。

    僅通過輸配電價(jià)核準(zhǔn)這一項(xiàng)改革試點(diǎn)，就可以看出電改難度之大。“電改是系統(tǒng)性工程，要在各方共識(shí)的基礎(chǔ)上，本著先易后難的原則，有序、有效、穩(wěn)妥推進(jìn)。那些大的、覺得看不準(zhǔn)的，不會(huì)試點(diǎn)。可以明確地說，制定改革試點(diǎn)方案是為防范改革的風(fēng)險(xiǎn)。在電價(jià)改革、市場體系、售電側(cè)放開、增量配電業(yè)務(wù)投資和新能源發(fā)展方面，都將通過試點(diǎn)來逐步探索改革。”王強(qiáng)說。

    王強(qiáng)還告訴記者，9號文件是一個(gè)原則性文件，需要若干配套政策輔助才能落地，所有配套措施將在2015年年底前全部出臺(tái)，近期就會(huì)出臺(tái)需求最急迫的六七個(gè)配套文件，“下周就開會(huì)，很快就要征求意見，盡量爭取早點(diǎn)出來，讓電改更有可操作性。”

    據(jù)王強(qiáng)透露，這些文件涉及放開發(fā)用電計(jì)劃的具體操作方法、包括市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的組建交易機(jī)構(gòu)的規(guī)則、電價(jià)核準(zhǔn)辦法、輸配電核準(zhǔn)方案、售電側(cè)售電主體的準(zhǔn)入原則等方面。

    “電力競爭性領(lǐng)域的放開會(huì)是一個(gè)逐步的過程，計(jì)劃與市場將會(huì)并行比較長的時(shí)間，有一個(gè)過渡期。市場交易狀況好的會(huì)慢慢放開，而對于居民、公益性、農(nóng)業(yè)用電和清潔能源這塊，計(jì)劃是保留的。”王強(qiáng)強(qiáng)調(diào)。（來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)）