3月25日，國家發展改革委經濟體制改革司巡視員王強就電力體制改革接受采訪。這一天，新電改方案9號文《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》向社會公開。

    與此前很多專家預測的一致，新改革的核心是“三放開”、“一獨立”、“三強化”。“三放開”是指在進一步完善政企分開、廠網分開、主輔分開的基礎上，按照“管住中間”、“放開兩頭”的體制架構，有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本放開配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃。而“一獨立”是指推進交易機構相對獨立，規范運行。“三強化”指進一步強化政府監管，進一步強化電力統籌規劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應。

    近年來，煤電矛盾因價格下跌不斷加劇，發電企業頻現巨額虧損，火電投資逐年下降。工商企業電費負擔沉重，新能源、可再生能源發展受到制約，電力部門服務不到位、“電老虎”脾氣大等一系列矛盾，反映出現行電力體制已成為轉變經濟發展方式、促進節能減排和發展多種所有制經濟的重大障礙。

    “如果說上次電改的價值取向旨在通過廠網分開、打破壟斷、引入競爭、剝離關聯交易、加快擴大電力供給規模，那么本輪電改的核心價值取向在于建立一個綠色低碳、節能減排和更加安全可靠、實現綜合資源優化配置的新型電力治理體系，推動我國順應能源大勢的電力生產、消費及技術結構整體轉型。”華北電力大學經管學院教授曾鳴這樣表示。

    電力體系龐大復雜，電力體制改革更是一項系統工程，需要權衡利弊、全盤考量、穩妥推進。那么本輪新電改的本質目標如何才能在錯綜復雜的現實框架下得以落實?

    “管住中間”與“放開兩頭”：“合理選擇”的理由

    新電改方案的目標很明確，就是要還原能源商品屬性，使市場在資源配置中起決定性作用，構建多買多賣的現貨市場，讓場外買賣雙方都可以競爭和選擇。

    事實上，《意見》指出，目前電力市場交易機制缺失，售電側有效競爭機制尚未建立，電價市場化機制沒有形成。政府定價導致用電成本、供需關系和環保支出無法在電價上及時體現，發電企業和用戶之間市場交易有限，無法發揮市場配置資源的作用。

    早在2002年，國務院即正式批準《電力體制改革方案》，決定對電力行業實施市場化改革。10多年過去了，電力行業雖然破除了獨家辦電的體制束縛，初步形成多元化競爭格局，但壟斷與計劃仍主導這一行業，多方利益糾葛使得電力市場化改革遲遲難以全盤推進。

    “電力的數量、價格、項目三項審批咬在一起;競爭性業務和壟斷性業務咬在一起;行政壟斷和自然壟斷咬在一起;政策性業務和市場性業務咬在一起;主輔業務和主多業務咬在一起;上下游改革以及央地利益咬在一起;固有的發輸配強連接咬在一起。”有專家這樣評價電力改革面臨的復雜局面。

    發電、輸電、配電、售電是電力市場的完整鏈條。本輪改革明確提出“管住中間”與“放開兩頭”，中間就是輸電與配電，兩頭則是發電與售電。

    “管住中間”就是承認了輸配電環節的自然壟斷屬性，從而確定它的公益性。在過去，電網既壟斷輸配電環節，又轉身用“市場化”理由謀求端口壟斷暴利，吃了發電方吃購電方。新電改方案將輸配電的電網定位為公益性主體，電網必須按政府定價收取過網費。

    然而，新方案出爐前，對于輸配環節的另一種改革思路是電網拆分和輸配分離。按照國家能源局副局長王禹民的說法，電改的節點還是落在高度一體化壟斷經營的電網，是否拆分和是否輸配分離是兩個焦點問題。但圍繞這兩個問題，博弈重重。

    中國人民大學經濟學院教授吳疆則直言，新電改沒有提“電網企業不再負責電力統購統銷”、“實現電網企業輸配電業務獨立核算”，改革仍不徹底。

    據知情者向媒體透露，國家發展改革委在征求意見時，南方電網建議將全國電網拆成幾大區域電網，增加南方管轄區域，理順云南和兩廣送電;國家電網則以電網安全穩定運行和經濟性為由反對拆分和輸配分開;發電集團列舉了電力寬松的事實，要求調度獨立;前電力工業部官員認為電力是特殊商品，必須有政府管制和政策性輸配電機構即電網兜底，保證電力運行的安全性，輸配分開現階段不具有可行性。

    最終新電改方案是一種妥協折衷的選擇。王強向記者解釋，我國以公有制為主體的基本經濟制度和能源資源與能源需求逆向分布的格局，及經濟社會較快發展的基本國情決定了電改不能照搬西方模式，只能從實際出發進行探索。

    “管住中間是為了確保電網公平開放、市場公平交易，并更好地實現電網科學規劃，充分發揮電網規模效益提高管理效率，避免拆分式改革增加大量管理成本和協調成本。”王強對記者表示。

而“放開兩頭”則更容易理解，也是本輪改革的亮點所在——將中間環節僅作為通道，通過更大的市場來配置電力供需，將更好地滿足市場需求放在首位。為此，新電改方案提出多方直接交易、完善跨省跨區市場交易、建立相對獨立的電力交易機構。

中國經濟體制改革研究會電力體制改革研究組組長武建東表示，這使得新電改不再僅僅是電力產業部門的改革，更成為一項社會改革。

    從發電側看，盡管發電市場已多元競爭，但發電價及各廠發電量依然由政府制定，使得發電端廠商無法自行根據市場確定最優價格和最優發電量，盈利能力存在巨大波動。而《意見》則規定，以后直接交易的電量和容量將不再納入發用電計劃，政府只保留居民、農業、重要公用事業和公益性調節性發用電計劃，執行政府定價。

    發電企業與售電主體或用戶將通過協商、市場競價的方式自主確定電力價格。“電價由市場交易價格、輸配電價、政府性基金三部分組成”，輸配電價則由政府單獨核定，逐步過渡到“準許成本加合理收益”原則。

    而售電側的市場化則將意味著一場全新革命：增量配電向社會投資開放，存量配電以混合所有制方式向社會開放，用戶側分布式電源建設將全面開放。王強告訴記者，社會資本是否包括外資，需要看產業投資負面清單的最終結果，“如果負面清單里沒有說外資不可以做，那么外資就可以參與進來。”

    “必須加強需求側響應。”曾鳴表示，“我們最終是要賣電給消費者，消費者應該有選擇權。否則這個市場就沒有效率，很容易被供應側操縱。電力消費者應該根據價格、服務、安全等因素自主決定要不要買和買多少。”

    曾鳴告訴記者，如何構建售電側電力市場是新電改最嚴峻的挑戰。“如果只管住了中間，而兩頭放開遲遲實現不了，那么12年前廠網分開一夜之間實現，競價上網等了12年還沒有到來的情況將再次重演。”

    配套與試點：逐步、有序、穩妥推進

    電力改革不可能一蹴而就，集中了利益各方博弈的新方案，在具體改革方案的研制、推進過程中，勢必將經歷更多的互動和博弈。《意見》明確指出，輸配電價改革的試點范圍要逐步擴大。售電側改革、組建相對獨立運行的電力交易機構等重大改革事項，要先試點，后修法，再全面推開。

    2015年1月1日，深圳市如期啟動輸配電價改革試點，將電網吃購售差價的盈利模式，改為對電網按有效資產實行總收入監管，公布獨立的輸配電價，打開電網成本核算的“黑匣子”。日前，深圳已成立新的售電機構——深電能售電有限公司，作為民營企業，不屬于南方電網。

    根據《深圳市輸配電價改革試點方案》，深圳市輸配電價的核價基礎為深圳供電局有限公司的輸配電資產和業務。輸配電價總水平等于輸配電總準許收入除以總輸配電量。深圳市輸配電價將按電壓等級制定。電網企業將對各電壓等級的資產、費用、供輸售電量、線變損率等逐步實行獨立核算、獨立計量。

    深圳試點中，深圳市發展改革委、國家能源局南方監管局、深圳市經信委和深圳市供電局幾方共同核算輸配電成本和收入，數據由深圳市供電局提供，廣東省發展改革委和國家發展改革委等進行核對。

    深圳市發展改革委價格處副處長譚茂芹對媒體表示：“不應納入輸配電價成本測算的資產被核減了25%~30%。過去電網建變電站，建多少、建多久都是電網自己決定，投入費用也無人監管，現在要一一核實。”

    按照試點方案，2015~2017年深圳市電網輸配電價水平分別為每千瓦時0.1435元、0.1433元和0.1428元，比2014年的每千瓦時0.1558元下降1分多錢。未來3年每千瓦時輸配電價將下降1分多錢，電網收益累計減少24億元。

    “電網企業的角色將徹底轉換，從市場的主導與控制方轉換為被監管的缺少話語權的弱勢方，從電力行業的強勢企業轉換為要討好兩頭市場的企業。”有專家這樣判斷深圳試點的前景。

    也有專家指出，輸配電成本核定談何容易。深圳電網相對獨立、結構簡單，以后試點推廣，要核定有著交叉補貼、城鄉補貼和農村補貼服務等的數萬億電網資產，像國家電網還涉及電網設備制造、發電廠、新能源、金融、傳媒等輔業資產。

    “電網企業擁有相關數據和知識、設備等自然壟斷優勢，核準人員在信息有限的情況下，仍需要電網企業提供專業數據，可能力不從心。”中國人民大學教授鄭新業表示。

    1月15日，國家發展改革委也批復了內蒙古西部電網啟動輸配電價改革的試點。有專家推測，電改全國鋪開的順序可能是深圳、蒙西、南方電網、國家電網。

    蒙西地區擁有大量火電和風電資源，但窩電嚴重，希望通過電改解決困境。但蒙西電網試點也不輕松，復雜的交叉補貼和資產規模不定，使得輸配電價難以確定。由于國家電網中長期規劃仍未出臺，蒙西電網和國家電網對于以何種方案聯接雙方意見不一，這直接關系到電網資產規模的確定和未來成本的測算。

    僅通過輸配電價核準這一項改革試點，就可以看出電改難度之大。“電改是系統性工程，要在各方共識的基礎上，本著先易后難的原則，有序、有效、穩妥推進。那些大的、覺得看不準的，不會試點。可以明確地說，制定改革試點方案是為防范改革的風險。在電價改革、市場體系、售電側放開、增量配電業務投資和新能源發展方面，都將通過試點來逐步探索改革。”王強說。

    王強還告訴記者，9號文件是一個原則性文件，需要若干配套政策輔助才能落地，所有配套措施將在2015年年底前全部出臺，近期就會出臺需求最急迫的六七個配套文件，“下周就開會，很快就要征求意見，盡量爭取早點出來，讓電改更有可操作性。”

    據王強透露，這些文件涉及放開發用電計劃的具體操作方法、包括市場準入標準在內的組建交易機構的規則、電價核準辦法、輸配電核準方案、售電側售電主體的準入原則等方面。

    “電力競爭性領域的放開會是一個逐步的過程，計劃與市場將會并行比較長的時間，有一個過渡期。市場交易狀況好的會慢慢放開，而對于居民、公益性、農業用電和清潔能源這塊，計劃是保留的。”王強強調。（來源：中國經濟導報）