確保煤炭消費總量控制發揮積極作用，需正確處理改革、發展與穩定的關系，協調長期短期、整體局部利益，在跨區域跨行業利益補償、職工安置、完善社保體系、資產與銀行壞賬處置等方面統籌考慮。

　　上半年，國家發改委、環保部、國家能源局印發了關于《加強大氣污染治理重點城市煤炭消費總量控制工作方案》的通知。與發達國家普遍進入油氣時代，部分發達國家開始進入可再生能源時代相比，我國煤炭消費總量過大、比重過高，這是造成生態環境破壞嚴重、能源利用水平不高的根本原因。

　　現實：應對治霾產能壓力

　　受我國“以煤為主”資源稟賦影響，煤炭長期在我國能源生產和消費中居于主體地位。2014年，我國煤炭消費總量達28.1億噸標準煤，居世界第一位，占全球煤炭消費總量的一半以上。控制煤炭消費總量，是當前推動能源生產和消費革命的首要任務，也是應對嚴峻的大氣污染形勢、突出的產能過剩壓力的現實之舉。

　　從民生角度而言，近年來，全國大面積、常態化的嚴重霧霾污染，直接威脅到多數人口的生存條件，成為最緊迫的民生問題。能否盡快有效治理，已經成為影響社會穩定、考驗執政能力、關系國際責任的重大挑戰。盡管霧霾成因比較復雜，受多種污染物、地理氣候條件等綜合作用影響，但其與化石能源消費特別是煤炭消費強度過高直接相關。2012年，我國單位國土面積煤炭消費量為367噸/平方千米，是美國的4倍左右，其中京津冀、長三角地區分別達美國的19倍和25倍。我國各種主要污染物排放總量過高，已經遠遠超過環境容量。要實現大氣環境質量根本好轉，我國二氧化硫、氮氧化物等主要污染物排放要實現“數量級”下降，由目前的千萬噸水平降到萬噸水平。在這種背景下，不僅要進一步強化污染物排放終端治理，更要從源頭上大幅削減煤炭消費總量。未來一段時期，“環境優先”將成為我國能源發展的重要前提，對煤炭消費總量增長形成直接約束。

　　從經濟領域來看，我國長期依靠投資為主的粗放型增長方式，造成許多行業產能過剩問題突出。伴隨宏觀經濟增速放緩、PPI持續負增長，工業各行業產能過剩矛盾進一步加劇，許多行業已經出現絕對過剩。不僅消費側鋼鐵、水泥、電力等高耗能行業產能普遍過剩，生產側煤炭產能也呈嚴重過剩態勢。目前，我國已建和在建的煤炭生產能力超過50億噸，遠遠大于市場需求。“十三五”時期，在能源需求增速明顯放緩背景下，許多地區和企業仍把產能擴張作為拉動經濟增長、維持市場份額的主要途徑，造成我國能源發展陷入低水平、數量競爭的“囚徒困境”，對發展方式轉變帶來嚴重不利影響。從長遠來看，推動化解過剩產能，需要逐步完善能源價格形成機制、推進外部成本內部化、改革政府管理、營造公平競爭環境、建立退出機制等。但在當前一段時期，結合我國現階段國情和市場環境條件，積極發揮政府行政手段作用，加強煤炭生產和消費總量控制，是彌補“市場失靈”、打破產能過剩僵局的有效途徑。特別是，為片面追求經濟增長，許多基層地方政府實際上是煤炭生產和消費能力擴張的重要推手。強化煤炭消費總量控制，也有利于從根本上引導各級政府發展觀和政績觀有效轉變。

　　行業：約束高耗能用能

　　目前，我國煤炭消費約90%集中在電力、鋼鐵、水泥、化工等高耗能行業。與發達國家相比，我國高耗能行業煤炭消費量過大、消費結構不合理、能源利用方式整體粗放、行業內部企業間發展差距較大，在降低煤炭消費總量、提升行業發展質量水平方面有較大潛力。鋼鐵方面，我國粗鋼生產能力居世界第一位，一些企業單體工序能耗已經達到世界先進水平，但行業整體水平仍然較低，與國際先進水平相差約20%。電力方面，我國既有全球最先進的超超臨界發電機組，供電煤耗僅276克標準煤/千瓦時，還有大量的落后火電機組，供電煤耗達380～500克標準煤/千瓦時，行業內部結構調整、優化升級的空間巨大。

　　控制煤炭消費總量是實現工業轉型升級的重要途徑。目前，我國高耗能行業發展整體進入峰值飽和階段，繼續依靠產能擴張難以為繼，“去產能”成為行業轉型發展的內在要求，加強內部挖潛、增加產品附加值將成為未來我國高耗能行業發展的主要內容。控制煤炭消費總量的目的，并不是限制高耗能部門的發展，而是通過強化外部資源約束，促進高耗能部門優化升級，實現增產不增能、增產少用能。

　　出路：構建綠色低碳體系

　　煤炭消費總量控制在市場條件下不會自然發生，一方面，需要政府總量控制目標、環境質量標準等政策約束，另一方面，更需要完善的市場機制，特別是價格信號發揮有效作用。由于我國煤炭資源豐富、供應穩定，加之能源系統發展的慣性，在較長時期內，煤炭由于價格低廉仍然具有一定的市場競爭力。以火電為例，雖然電力需求增速緩慢，發電小時數不斷下降，但由于煤炭價格下降明顯，煤電裝機增速仍然較快。目前，全國火電機組核準在建規模達1.9億千瓦，已發路條約2億千瓦，明顯大于市場需求，能源結構優化不進反退。

　　加快構建綠色低碳的能源體系，需要嚴格限制火電發展規模，積極發展天然氣、核電、可再生能源等，以較低的能源成本，提供清潔穩定的電力供應、替代能源供應，這是市場經濟條件下實現煤炭消費控制的基礎。長遠來看，一方面，要加快煤炭利用外部成本內部化，包括嚴格控制科學產能規模，提高資源稅、環境稅標準，加快出臺碳稅等;另一方面，要加快發展核電、天然氣，不斷擴大水電、風電、太陽能等利用規模，構建有競爭力的綠色低碳能源供應體系。

　　保障：完善政策體系

　　煤炭消費總量控制不能一蹴而就，是一項涉及經濟社會諸多方面的復雜系統工程。一直以來，我國能源基礎設施主要建立在化石能源開發利用的基礎上，實現綠色低碳系統轉型意味著要對整個能源生產消費體系實現根本性變革。發達國家經驗表明，可再生能源大規模取代傳統化石能源往往需要較長歷史過程，中間甚至可能出現反復。近期，我國雖然各類非化石能源發展迅速，但仍普遍存在資源條件、市場容量、經濟有效性等諸多制約，棄風、棄光等問題突出，推動可再生能源盡快成為能源供應主體，還需要在補貼政策、儲能技術、調度機制等方面不斷完善。

　　作為轉軌中的發展中大國，我國城鄉區域差距顯著，控制煤炭消費總量往往涉及區域、行業重大利益關系調整，也需要妥善考慮綜合政策保障體系。目前，我國許多地方的經濟增長主要建立在煤炭及相關產業基礎上，山西等地區工業產出的90%以上來自煤炭及相關高耗能產業。同時，大量分散的燃煤利用很多與居民采暖、生活等直接相關，加快推動“煤改氣”、“煤改電”也涉及與保障低收入群體合理用能需求關系問題。特別是，目前我國煤炭行業直接就業人數超過580萬人，包含相關高耗能行業的就業總人數超過數千萬人，在推進能源生產和消費變革過程中，妥善處理能源結構調整、行業發展轉型與社會穩定、就業增長之間的關系，也需要在跨區域、跨行業利益補償、職工安置、完善社保體系、資產與銀行壞賬處置等方面統籌考慮，推動控制煤炭消費總量長期整體利益與局部、個體利益調整盡量協調一致，確保煤炭消費總量控制對能源結構優化、工業轉型升級、全面小康和現代化建設發揮有力支撐和積極促進作用。（來源：能源評論）