日前，國家發展和改革委正式印發了《關于建立健全煤炭最低庫存和最高庫存制度的指導意見》（下稱《指導意見》）及考核辦法，從2018年1月1日正式執行，具體的實施時間為2018年至2022年。

　　有觀點認為，在煤炭產能過剩嚴重的背景下，還要求生產和消費各環節存煤保持在一定的水平，是“有形的手”伸得太長。筆者認為，煤炭是我國的基礎能源和重要原材料，保持合理庫存是實現煤炭穩定供應、避免價格大幅波動的有力保障。

　　從需求角度看，我國目前年煤炭消費規模約40億噸，小于51-52億的全國煤礦總產能規模，但我國煤炭消費區與主產地呈逆向分布，跨省區的資源協調和運力保障難度較大。特別是近兩年隨著煤炭去產能的深入推進，原有的煤炭產運需格局發生了明顯變化，加之自然災害、安全事故等突發事件，結構性短缺與時段性、區域性供應緊張的問題也越來越突出。即每個季度的煤炭需求量波動明顯，不同地區的煤炭需求差異較大。尤其在迎峰度夏、迎峰度冬，以及遭遇極端天氣時會出現供給緊張的“煤荒”問題。

　　“煤荒”一方面會導致煤炭價格快速上漲，另一方面，也會給上下游用戶特別是下游火力發電和原材料生產企業帶來巨大壓力，推高企業運行成本。更讓人擔憂的是，會釋放錯誤的市場信號，給正在進行中的去產能工作帶來影響。在煤價上漲的背景下，一些原本已經停工停產的小煤礦，可能會趁機復產，違法違規項目在利益驅動下也可能死灰復燃，既沖擊正常生產秩序，又帶來安全隱患。

　　從供給角度看，煤炭行業受不確定因素影響多，氣溫、來水、運輸、進口、安全生產等每個環節出現意外，都會對煤炭供應帶來影響，多因素疊加造成的影響就更大。2016年煤炭階段性需求快速增長，就是多因素疊加的結果：經濟回暖導致階段性需求快速增長，來水減少導致火電用煤超預期增加，公路治超導致階段性運力偏緊，用戶補庫存和冬季存煤引發恐慌性購買，治理違法違規和去產能使部分用戶資源運力重新配置。盡管我國煤炭總產能已經過剩，但受安全生產等因素影響，煤炭行業生產并不能像預期的那樣“收放自如”，一旦市場供需形勢發生急劇變化，煤炭企業很難通過加速產能釋放，短時間內增加供給。

　　近年來，雖然部分地區和有關重點行業圍繞建立煤炭儲備制度、提高庫存水平陸續出臺了一系列管理辦法和規定，為緩解區域性、時段性供需矛盾發揮了積極作用，但從實踐情況看，還存在著覆蓋面不全、約束力不強、標準要求不統一等問題，難以滿足新形勢的發展變化需要。去年冬季北方地區有的承擔供熱的電廠企業，沒有達到合理庫存，導致煤炭供應出現重大缺口，嚴重影響到當地居民的取暖。

　　正因為供需兩端都存在現實制約，通過在煤炭生產、流通和消費各個環節構建多層次的煤炭市場儲備體系，確保全社會煤炭庫存處于合理水平，對于保障煤炭供應，熨平產運需各環節因突發因素等引起的市場波動是有積極意義的。

　　當煤炭供過于求、價格下跌時，通過設立最低庫存，引導煤炭產供需各方多存煤，有利于促進供需平衡；當煤炭供不應求、價格上漲時，通過設立最高庫存，有利于防止產供需各方特別是中間環節囤積惜售，加劇市場失衡，造成價格劇烈波動。同時，庫存制度還能夠發揮警戒線的作用，對企業存煤進行規范，在有利于上下游企業保持連續性平穩生產的同時，為相關部門開展煤炭市場監管提供參考依據。