一份國家能源局新下發的風電、光伏開發建設意見，在業內激起爭議并持續發酵。

界面新聞獲悉，2月26日，國家能源局已下發《關于2021年風電、光伏發電開發建設有關事項的通知（征求意見稿）》（下稱《意見稿》），對2021年風電、光伏的建設開發提出了明確意見。

根據《意見稿》，各省級能源主管部門將就納入保障性并網規模的風電和光伏發電項目展開競爭性配置，這部分通過競價獲得的開發量，占比約三分之二。

超過三分之一的新開發項目，則將與老項目退補掛鉤。《意見稿》稱，鼓勵保障性并網規模與減補金額相掛鉤，將定向用于存在欠補的企業以減補獲得。這部分項目，以同一業主在運補貼項目減補金額等為標準，開展競爭性配置。

這一新規則引發業內廣泛討論。

中國新能源電力投資聯盟秘書長彭澎撰文稱，這種分配模式，相當于用拖欠的補貼，抵掉新項目需要開發的經費。如果價格合理，不少央企很愿意，省時省力，指標到手。

她認為，這種創新的模式從未有過，直接交給地方政府操辦，難度不小。

有資深券商分析師告訴界面新聞，政策的導向在于，一方面盡量壓低存量的補貼壓力，另一方面也為了加快電站上網電價的低價化。

囿于新能源裝機規模超預期發展等原因，中國可再生能源發電補貼資金缺口越來越大，部分企業補貼資金不能及時到位。

據新能源產業互聯網平臺SOLARZOOM光儲億家報道，2016年以來，中國可再生能源電價附加在0.019元/kWh的基礎上不再上調，但光伏、風電裝機規模持續、大幅增長，補貼資金的需求呈多項式級數增長。

申港證券研報稱，補貼的兌付從第五批開始出現滯后，第五批、第六批、第七批目錄中部分項目申報滯后并網時間達一年、兩年半、三年。

該研報稱，2021年陸上風電、光伏將全面進入平價階段。2021年之后新增項目將不會對財政產生補貼壓力，未來主要壓力將來自于存量項目。

對于存量已并網項目，由于要鎖定20年固定補貼電價，且早期補貼標準較高，每年會產生大量的應付補貼，這部分還未拿到手的大額補貼，是影響風電、光伏運營商業績的最重要因素。

2020年7月，中國可再生能源學會風能專業委員會秘書長秦海巖發文稱，根據測算，截至2020年年底，補貼總需求累計約3000億元，其中風電約1550億元，光伏約1250億元，剩余為生物質和獨立系統等項目的補貼。

秦海巖表示，預計2028年電價補貼缺口達到峰值后，以后每個年度可再生能源基金收入將大于年度新增補貼需求，預計到2038-2040年左右可達到100%補貼支付比例，即徹底解決補貼拖欠的問題。

相反觀點

上述《意見稿》為解決補貼矛盾提供了新的思路。但據界面新聞多方采訪了解，行業內對減補換指標的方式，持有兩種完全不同的觀點。

不愿具名的光伏行業專家對界面新聞稱，讓被拖欠補貼的企業優先獲得項目開發權，是政府在積極努力解決部分補貼缺口的問題。

一位不愿具名的風電開發企業高管對界面新聞表示，國家層面提出以放棄部分補貼換取新項目開發，是對補貼拖欠的一定補償，也是無奈之舉。

他告訴界面新聞，開發商在新能源項目開發前期，通常需要付出一定的開發費，如今通過減補貼拿到新項目，意味著可以節省前期開發費，“這算是一種對價”。

他還指出，很多項目在未來五、六年都難以拿到補貼，目前風光度電成本已大幅降低，建設項目有盈利空間，不如通過減少補貼置換開發資源跑馬圈地。

風電頭部整機企業高管對界面新聞表示，面對新規，開發商也在做平衡。如果企業追求過去資產的穩定合理回報，就選擇不去置換。如果追求建設開發的繼續發展，便會適當地放棄補貼。

也有觀點對此持消極態度。

部分業內人士認為，開發商的巨額補貼資金遲遲未能到位，現在政策又提出想建新項目需放棄部分補貼，市場會做出負面反應。

“此前開發商建設新能源項目的熱情，很大程度建立在補貼上。補貼雖未按時下發，但只是時間問題�，F在減補拿項目的口子打開了，意味著可能會出現更多形式，慢慢地使補貼變得無法兌現�！币患夷茉囱肫箫L電負責人對界面新聞稱，“事實上，有的新能源企業因為補貼欠發，財務報表上已算不過來賬�！�

他表示，換取的新項目將是平價項目，為了拿到微利項目，把過去應得的補貼砍掉一塊，邏輯上存在問題。

該人士還擔憂，如果為拿到新項目，更多的開發商選擇放棄補貼，會讓行業陷入惡性競爭�！斑@是一種博弈，結果可能是所有的開發商，都會放棄巨額補貼”。

另一位頭部風電整機企業高管也對此認為，這一新規是底層邏輯的變化，之前開發商雖知道補貼拖欠遙遙無期，但真要放棄補貼，還是會出現消極情緒。

上述光伏行業專家對界面新聞表示，新開發項目與老項目退補掛鉤，本質是把項目開發權是當成一種資源，這增加了新能源項目開發的非技術成本。

“雖然新項目獲得了煤電基準價格，但損失了老項目的收益，無論對于哪類企業，老項目的收益不應當平白無故地受損�！彼�表示。

他指出，國家能源局提出，只有同一業主才能通過老項目減補來獲取新項，看上去解決了一個公司的內部收益平衡問題。但一家公司內的每個項目通常是單獨法人，不應損失一個老項目法人的利益，讓新法人獲得較高的收益。

“這相當于把項目開發權當成一種資源進行搭售，破壞了競爭公平性。”他認為。

上述光伏行業專家還提及，若開發商想要開辟新市場，因在當地沒有老項目進行置換而喪失對新項目的開發機會，在一定程度上存在不公平。

民營開發商或加速退出

在上述《意見稿》的新規則下，民營新能源開發商受創更為嚴重。

另一券商分析人士對界面新聞稱，補貼拖欠對民營企業的現金流造成很大影響，如果放棄補貼，可能最終導致它們無力開發新項目。央企資本更為雄厚，即使放棄補貼也能繼續運營。

“這一新規不會損害整個市場需求，但會加劇結構分化�！痹摲治鋈耸糠Q。

隨著新能源逐步實現全面平價，開發商的項目收益率已跌破7%，央企開發商有更低廉的融資成本，但民營企業已難有開發優勢。

“國有企業出于政治目的可以繼續開發，民營企業將基本上退出開發舞臺。”上述分析人士稱。

此前民營企業開發新能源項目，通常不會長期持有，而是通過轉讓開發權以獲取收益�！耙驗檠肫箝_發項目的成本相對較高，民營企業可以通過各種靈活性的措施，降低項目開發成本，項目建成后可轉賣給央企。”上述光伏行業專家稱。

若新規最終落地，部分有意愿開發新項目的民營企業，將謹慎考慮轉讓老項目。它們減少的不止補貼收入，還有轉讓收益。

另一部分民營企業則因沒有大量存量項目，喪失競爭新項目的優勢。這意味著，民營企業此前參與新能源市場的方式或被剝奪。

該人士還提出，理論上，通過減少老項目補貼換取的新項目，將執行當地煤電基準價，但事實上很難實現。

“按照政策，保障小時數之內必須以煤電基準價結算，但市場化交易已經展開，在市場化交易的大環境下，根本做不到保量保價。”他對界面新聞稱，“看似犧牲老項目的收益，讓新項目能獲得較高電價，最后將兩頭都得不到�！�

在銳軒新能源咨詢（北京）有限公司創始人孫文軒看來，新規并沒有偏袒任何企業。

孫文軒表示，國家能源局目前給出的上述方案，較為市場化。開發商愿意減補多少，肯定會考慮自己的承受范圍，這是一個完全市場化的行為。

他認為，如果有開發商為拿新項目競相減少老項目補貼，說明開發商本身仍有利潤。

孫文軒表示，如果民營企業在某區域沒有老項目可以進行減補置換，說明其本來就未計劃在此區域發力拓展，所以不存在降低了其市場份額的說法。開發商在哪里已有老項目，新規將保證它們在此地的新業績，也不會改變它們的布局優勢。

孫文軒認為，從整體看，上述《意見稿》對新能源發展的支持力度很大，對開發商有利的因素遠多于弊端，老項目減補置換新項目的討論被放大了。

對于地方政府無法保量保價的問題，孫文軒認為，這一問題已經存在，不能簡單把它歸結為新規引發的問題。

孫文軒還對界面新聞表示，《意見稿》明確，2021年風電光伏的發電量占比要達到11%，比去年提升1.5個百分點，這利于促進新能源消納，控制潛在的棄風限電。

此前，新能源配額制一直處于執行不力的狀態。《意見稿》提出，把“十四五”規劃的新能源建設要求，直接與各省的消納責任掛鉤，這將大幅度提升配額制的執行力度�！斑@一利好完全大于減補帶來的影響。”孫文軒認為。

他指出，開發商對新規存在負面情緒表達，但這并不影響能源央企在“十四五”的開發計劃。

截至目前，五大電力集團等開發企業已明確了新能源“十四五”規劃。國家能源集團表示，“十四五”時期，預計可再生能源新增裝機達到7000萬-8000萬千瓦。國家電投集團提出，到2025年，新增光伏發電裝機2800萬千瓦。

華能集團明確，“十四五”新能源規劃裝機8000萬-1億千瓦，新能源投資力度在7000億元左右。華電集團計劃，“十四五”風光新能源規劃不低于1500萬千瓦。

此外，三峽集團表示，“十四五”期間，將實現新能源裝機7000萬-8000萬千瓦。中廣核集團預計，到“十四五”末，其境內新能源在運裝機總容量將突破4000萬千瓦。

受上述新規負面情緒等因素影響，近日多只風電、光伏股價下跌。

3月4日，陽光電源(300274.SZ)跌超15%，固德威(688390.SH)跌超14%，隆基股份(601612.SH)跌近9%。龍源電力(00916.HK)跌超14%，金風科技(002202.SZ)下跌6%，明陽智能(601615.SH)股價下跌約3.4%。

截至3月5日收盤，通威股份(600438.SH)股價報37.24元，下跌4%，近五個交易日累計跌幅超兩成。

孫文軒對此認為，在“雙碳”目標需達成的環境下，跳出短期波動影響，從行業中長期發展看，《意見稿》對可再生能源的前景仍是利好的。

（本文作者：界面新聞記者席菁華，原文標題《【深度】老項目補貼換新項目，這份新能源建設方案能解決3000億的補貼缺口嗎？》）