“吃陽間飯，干陰間活。”這是在煤礦井下工人中很流行的一句話。2003年5月13日，對于遇難的安徽淮北礦業集團蘆嶺煤礦的86名礦工來說，更讓他們以自己的身軀體會到了“煤礦事故猛于虎”的真實含義。

這又是一場“人禍”帶來的災難！正在蘆嶺煤礦調查事故原因的事故調查領導小組組長、國家安全生產監督管理局局長王顯政表示，如果防范措施到位，這次特大瓦斯爆炸事故是可以避免的。

而讓王顯政感到更加震驚的是，接二連三地從全國各地傳來的各種原因造成的礦難：根據國家安全生產監督管理局對外公布的數據統計，從蘆嶺礦難發生的5月13日16時07分到5月25日16時15分，不到半個月的時間里，全國發生的大大小小的礦難多達62起，其中特大事故5起；而從5月1日18時30分到5月25日16時15分，全國各地發生的礦難數量累積達到了133起。

時間倒推：國家安全生產監督管理局的統計數據表明，整個2002年工礦企業共發生傷亡事故11402起，死亡12554人，其中各種礦山企業共發生死亡事故4395起，死亡7592人。

“《安全生產法》以及整個安全生產監察體系正受到嚴重的威脅和考驗！”華東政法學院知名教授董保華在接受本報記者采訪時非常肯定地說，安全生產要加速全面納入法制化！頻繁的礦難已經說明了問題。

8次整改意見未能擋住蘆嶺礦難

蘆嶺煤礦顯著的地位使發生在其身上的礦難格外引人注意。這是一座一直被國家有關部門明令列入重點安全監控范圍的國有大型礦山。但事故偏偏在這里發生了。

“當天(5月13日)下午，有人非常緊張地跑過來對我說，‘廠長，蘆嶺煤礦出事了！’我心里就一凜，趕緊跑了過去。”5月26日晚23時45分，剛從淮北礦業局里開會回來的皖北礦業集團總經理宋從恕疲倦而又懊悔地在電話中告訴本報記者。

更讓宋從恕揪心的是那86具在蘆嶺礦難中扒出來的血肉模糊的尸體。“人都死了，我還有什么話說呢？”宋沉默良久說，“在這次礦難中，我也有不可推卸的責任。”

5月16日，宋從恕在向安徽蘆嶺煤礦事故調查領導小組匯報時，分析了事故發生的三個原因：一、安全第一的思想不牢，盲目樂觀，麻痹大意，抓安全時緊時松，缺乏一貫性和持久性；二、今年以來，煤炭市場看好，該礦的煤質好、售價高，市場供不應求，不能很好處理安全與生產、效益、穩定的關系，甚至受利益驅動，單純依靠增產降低成本，增加效益；三、安全責任制落實不力，對安全事故責任追究不嚴。

王顯政則說，蘆嶺煤礦的特大瓦斯爆炸事故，是一起由于瓦斯治理措施不落實、現場管理不嚴、違規操作而導致的重大責任事故。

知情人士透露，蘆嶺礦2002年4月曾發生過瓦斯爆炸事故，死亡13人。安徽省煤礦安全監察辦事處進行安全檢查時，曾8次對該礦提出整改意見，明確指出瓦斯監測系統缺備用電源，但該礦并未認真對待。另外，該礦采區通風系統布局和設計等不盡合理。現代化礦井一般一礦只設一至兩個工作面，而蘆嶺礦有5個采區7個工作面，用人兩倍于其他礦井，給安全帶來隱患。此外，該礦瓦斯監測系統沒有真正起到警示作用，說明該礦安全設施不完善。

王顯政強調，特大瓦斯爆炸事故充分暴露出蘆嶺礦在瓦斯管理上的漏洞。該礦沒有認真吸取去年發生特大瓦斯突發事故的教訓，特別是在采區接替緊張的情況下，未按采掘部署的有關要求施工，沿空送巷時沒有采取嚴密的防止瓦斯涌出的措施，致使采空區來壓后瓦斯突然涌出，加之現場違規操作，帶電作業，釀成這起特大瓦斯爆炸事故。

“這是我國今年以來死亡人數最多、性質嚴重、損失巨大的惡性安全事故。”王顯政說。

《安全生產法》遭遇地方“頑強”抵抗幾乎每一起小煤窯事故的背后都隱含著地方官員的腐敗問題

2002年6月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第28次會議通過了《中華人民共和國安全生產法》，并于同年11月1日正式生效實施。張廣泉認為，這部法律的出臺標志著安全生產被全面納入法制化。

《安全生產法》在總則中明確規定，安全生產要堅持安全第一，預防為主。執行這一指導方針的目的是從根本上防止和減少安全事故的發生，保障人民生命和財產的安全，促進經濟發展，真正做到在生產與安全發生矛盾時，生產必須服從安全；在效益與安全發生矛盾時，效益必須服從安全。

然而，張廣泉在調研中發現，這部法律在實施過程中，卻遭受到許多煤礦企業特別是小煤窯主的“頑強”抵抗，一些小煤礦主為了追求利益，要錢不要命，公然置《安全生產法》于不顧，違法抗法生產，導致重大事故頻發，給人民生命財產造成巨大損失，在社會上引起極壞的影響。

張廣泉在剖析了小煤窯事故頻發的原因后震驚地發現，許多起事故都是在煤礦安全監察部門下達執法文書后，小煤礦主抗法生產導致的。在2002年小煤礦發生的39起特大事故中，有19起是小煤礦主違法抗法后發生的，“今年小煤礦發生的十多起重特大事故，也都是違法生產‘惹的禍’。”

更讓張廣泉激憤的是，幾乎每一起小煤窯事故的背后，都隱含著地方官員的腐敗問題。“細究便不難發現，維護這‘腐敗’的正是一張無形的網。在這張網里，小煤窯主、大大小小的地方官員，為了維護共同的利益，或犧牲礦工的合法權益，減少安全生產投入，或在事故發生后，訂立攻守同盟，給正常的安全監察和事故調查制造種種迷霧。”

2003年3月22日，山西省呂梁地區孝義市驛馬鄉孟南莊煤礦發生特大瓦斯爆炸事故，72個鮮活的生命永遠告別了人世。孟南莊煤礦發生礦難，正值呂梁地區對煤礦進行停產整頓期間，這個證照過期、違規出煤的小煤礦，全不把一次又一次的停產整頓禁令和貼上的封條、鎖上的鎖鏈放在眼里。正如國家安全生產監督管理局局長王顯政痛斥礦難背后的腐敗時說，監察執法工作已經到位，關鍵是沒有得到很好執行。業主很有“背景”。

礦難背后的“新聞”也發生在年初的甘肅小南溝煤礦事故發生后，這個礦2002年先后接到煤礦安全監察機構和安全生產監督管理部門停產指令13份，但是任憑“你發你的通知，我照樣干我的活”，兩不相干。違法煤礦“正常”生產，直到礦難發生。

“保護傘”不倒礦難難了

張廣泉分析，煤礦安全生產中腐敗滋生的原因，主要有以下幾方面：

一是認識偏差導致腐敗。貴州畢節地區曾有一個文件，允許干部入股辦企業，而在這一政策的指導下，許多干部把資金投向了小煤窯。在這種情況下，小煤窯自然難以關閉。很多小煤窯因為有“領導”當靠山，就有恃無恐，風聲緊時就關一段時間，風聲一過就又開張。許多地方官員睜一只眼閉一只眼，或明抓暗不抓。有了小煤窯，他們可以以權謀私，搞權錢交易。

二是產權分離所致。許多小煤礦由國有或集體經營性質轉向民營性質后，企業法人的成分發生了根本性變化，多數為有經濟實力者。這些人為了尋求地方保護，千方百計拉攏地方實權派人物，或入暗股，或入“權力股”，爭取得到實權派人物的暗中支持。

三是在生產前和生產過程中，一些權力機關的官員、地方有關部門的負責人，有權力控制生產過程。他們希望在工程、生產的過程中，通過控制得到利益回報，小煤礦主為了謀求保護，主動或被動地迎合他們。這種交易的結果是，官員反過來會替小煤礦主說話，該管的不管、該停的不停，不夠條件的也可以生產。小煤礦主知道出現問題會有人幫助隱瞞，甚至采取大事化小的辦法。這也從一個側面反映了政府在參與小煤礦生產經營過程中權力太多。

“保護傘不倒，小煤礦難倒。”張廣泉說，正是由于這種原因，導致對小煤礦事故的懲罰力度不夠，以致爆炸悲劇一再重演。

經過近些年的停產整頓、復產驗收，大凡取得“四證”的煤礦，其安全生產條件應該較以前有了一定的提高，其事故發生率應大為降低。但當記者隨意打開一個網站，對“煤礦事故”一詞搜索時，卻發現，今年以來發生事故的非公有小煤礦中，卻大部分為取得“四證”的合法礦井。比如，今年在山西呂梁地區發生的多起事故，皆為“四證齊全”的合法礦井。如此眾多的“四證”齊全礦井，接連發生事故，不能不讓人懷疑：“四證”的發放有沒有水份？這些有證礦井，真的有證嗎？

張廣泉在河北省蔚縣進行調研時，還了解到當地煤礦中普遍存在這樣一種現象，即易名換姓者越來越多。以2002年一被淹小窯為例，事故發生時，黑金山煤礦的礦主名叫辛銀錫，而該礦原是蔚縣南部山區經濟開發中心的集體礦，1995年領的采礦許可證，幾次易主才到了辛銀錫名下；大樹澗煤窯的礦主名叫李茂財，原來也是集體煤礦，后來轉給了國有下花園煤礦，下花園煤礦又轉給了一個私人老板……而李茂財本人則至少是該礦的第四任老板。

小煤窯為何易名？一是轉讓采礦權，把原來屬于集體的變相承包或是賣給了私人；二是因種種原因，原來的小煤窯關閉，用同一個采礦許可證在鄰地開新窯；三是為逃避有關部門的檢查，隨意更換礦名。更加讓人驚奇的是，去年底，從太原傳出這樣一則新聞，警方拘捕了一個制造、販賣假采礦許可證的犯罪團伙，只要花上幾千元甚至幾百元，非法窯主就可輕易“拿到”所謂煤炭開采的有效證件。

記者調查得知，一些小煤礦主用錢買到煤礦經營權之后，又將其轉包出去，新的承包者又將其轉包出去，每層轉包者在轉包過程中盤剝，如同剝蔥一樣，越剝越細，到最底層承包者，噸煤利潤已所剩無幾。煤礦層層轉包還導致了安全責任懸空。煤礦發生了小事故，由最底層的承包者來負擔，發生了大事故，礦主一逃了之，把包袱甩給了地方政府。由于一味向“錢”看，小煤礦根本談不上安全生產管理機制、管理理念、管理組織形式，安全工作更處于失控狀態和“青黃不接”時期。這種情況下，不發生事故是偶然的，發生事故是必然的。

“小煤礦是‘能人’礦，每個承包的小煤礦背后幾乎都有‘保護傘’”。一位長期從事煤礦安全管理的人士對記者說由于“保護傘”的存在，使得對事故責任追究的懲罰力度不夠；由于懲罰力度不夠，使非法生產的小煤礦主產生了更強烈的僥幸心理，并導致悲劇一再重演。只有推倒非法小煤礦背后的“保護傘”，才能解決小煤礦屢關不停的問題。

山西煤炭局的一位官員卻在電話中這樣告訴記者：如果要全按照“文件”執行，煤礦關完了，咱這么多人的煤炭局去喝西北風？另外，對于一個產煤大市來說，財政收入也占相當大一塊，地方上也不想關閉。現在銷售形勢好，煤價好不容易從四五十元上漲到一百四五十元，人家礦主投入幾十萬元，甚至上百萬元挖個井，剛見效益就給封了，也不現實……

瞞報和私了給你248讓你“來世發”

按理說，事故發生后，礦方應迅速組織搶救并上報，但許多小煤窯主卻想方設法消滅痕跡，欺上瞞下。與此同時，一些嗜財如命的人也在助紂為虐。

據國家有關部門透露，湖南省耒陽市境內小煤窯2001年共發生死亡事故42起、死亡71人，而當地全年上報到省里的事故卻只有死亡事故2起、死亡10人。瞞報現象在其他一些產煤縣市也較為普遍。從1998年至2002年5月，山西省河津市共發生14起煤礦事故，死亡95人，其中有7起被瞞報，瞞報死亡人數84人。經運城市公安局初步調查，這14起煤礦事故中，有瓦斯爆炸、冒頂、放炮、墜罐、物體打擊等類型，其中1998年發生4起，死亡5人；1999年發生2起，死亡5人；2000年發生7起，死亡64人；2002年5月4日富源煤礦發生特大透水事故，死亡21人。這些事故中，有5起28人死亡被瞞報；隱瞞重大情節的有兩起，56人死亡瞞報。

據記者了解，地方瞞報安全事故的原因多為逃避上級政府監管和法律責任。

一方面，地方煤管部門顧忌“政治影響”，不敢報。在現行管理體制下，絕大多數省(自治區、直轄市)、地區、市縣對安全生產的量化要求就是，層層下達安全指標，即工傷死亡人數控制線。如呂梁地區中陽縣一鄉鎮煤礦出事之前，礦長早被告知，全縣若再死一人就超指標，全縣所有煤礦就都得停產，礦長當然覺得“責任重大”。心領神會之余，出了事就不上報。還有的縣市主管部門為了不超指標，竟然與礦主聯手謀劃瞞報，制造假現場。

另一方面，礦主承擔事故處理費用高，不愿上報。事故發生后，小煤礦要停產，業主要接受上級主管部門的經濟處罰，要做死亡礦工的善后處理，支付亡屬撫恤費用。以呂梁這個貧困地區為例，每死一人，上報處理后，約需支付各種費用5萬元左右；而瞞報事故，僅需付亡者家屬一筆撫恤金，三兩萬元甚至萬把元即可“打發”。發生死亡事故后，窯主往往采取付撫恤金跟死者家屬“私了”的方式平息事端，金額從1.5萬元至2萬余元不等，多的可達2.48萬元，諧音“來世發”。

記者在采訪中還了解到了一個更讓人揪心的事：在晉陜黃河大峽谷陜西一側的韓城市，竟有一個地下的“事故善后處理中心”，人命關天的大事在這里以金錢交換的方式“軟著陸”了。心比炭黑的小窯主們總想在法律的天網上測一測自己的運氣。那么，山西小煤窯的老板，緣何要跨河越省到百里之遙的陜西韓城營建這個“事故善后處理中心”？答案只有一個：逃避打擊，牟取暴利。有了這個“中心”，礦主可以少付賠償，逃避法律的制裁；政府部門可以免擔事故的責任。死一兩個人隱瞞成功了，死十個二十個又何妨？隱瞞事故的“善后處理中心”的存在，反映了一些地方安全事故的頻繁，暴露出一些基層政府和執法部門管理上的嚴重失職。

事故頻繁考驗安全生產體系

張廣泉認為，受各種因素的制約，使得對事故主要責任人的懲罰力度不夠，導致一些企業主產生了更為強烈的僥幸心理，從而導致悲劇一再重演。如有的小煤礦發生重大事故后，責任人往往只受到“判二緩三”(即判處兩年徒刑，緩期三年)等“虛刑”的懲處。“只有依法從快對事故業主懲罰，才能解決安全生產事故的根本問題。”

許多被采訪者對記者反映，安全責任落實、追究不力是“誘導”一些企業主抗拒執法、導致事故頻發的重要原因。時下，根據有關法律條款規定，發生重大事故后，將“嚴格”追究相關人的責任，情節嚴重的還要移交司法機關，可在現實生活中，很少有按照該規定去嚴格追究的，許多造成重大人員傷亡事故的小煤窯主，根據煤礦安全監察機構的事故處理建議，在“移交”司法機關后，便沒了下文。這嚴重損害了法律的嚴肅性，既助長了非法企業主的囂張氣焰，也助長了一些暗箱操作官員的腐敗行為。

一直身兼多家大型國外跨國公司法律顧問的董保華明顯感覺到，我國為數不少的企業出于各種考慮，在安全生產上的意識還極其淡薄。“安全生產并不僅僅是法律問題，更多的是企業經營者的意識問題，比如缺乏安全生產意識而出現安全管理不到位現象，最后導致安全事故。因此，真正要解決安全生產問題，也并不僅僅是法律的問題，畢竟，法律只是一個底限。”

附：

國家安全生產監督管理局調度中心統計數據：

2001年全國煤礦企業共發生死亡事故3082起，死亡5670人，煤礦死亡人數占全國工礦企業的45.53%，占全國礦山企業的75.68%；2001年煤礦

事故次數占全國工礦企業的27.08%，占全國礦山企業的70.51%。

2002年全國工礦企業共發生傷亡事故13960起，死亡14924人。

2003年1～3月全國工礦企業共發生傷亡事故2501起，死亡2836人。