煤礦是直接從事自然資源開發利用的初次產業，在聯合國制訂的標準產業分類中，屬于第一層次的有10種，其中第二位即為“礦業和采石業”，位于農業之后。

世界上大多數國家把礦業作為一個獨立產業來對待，對煤礦發展實行保護性的稅收政策，稅費種類比較少，除了所得稅以外，主要征收權利金（或采礦稅）、礦產地租金，并且所得稅征稅基礎低于其他一般工業。在對礦業征收所得稅時，多給礦業企業特殊的優惠政策，收稅標的只占生產現金流量的10％到40％。

美國政府對其國內礦山企業征收盈利所得稅，實行與各行業相同的稅率，但按計稅收入的46％計算應付稅金，作各項扣除后，實際稅率只相當于原稅率的36％左右。

在我國，煤礦無論在國家產業分類上還是在行政管理上，都未作為獨立產業，而是把煤礦歸類于二次產業，在管理實踐上和加工制造業類比。1994年全國實施新稅制后，礦業企業稅費又大幅增加。由于我國煤礦歷史包袱和社會負擔沉重，再加稅費負擔，大多數企業處于虧損或微利狀況，生產經營狀況十分困難。

1994年，國家稅制改革后，煤炭企業稅收負擔大幅度增加1993年以前，煤炭產品一直實行較低稅率。1994年國家稅制改革后，煤炭企業由產品稅改為增值稅。

據有關部門對原中央財政54家煤炭企業調查，1994年到2001年，8年間增值稅平均綜合稅率為9.31％，與1993年比，產品綜合稅率增加了5.85個百分點，增幅為167％。8年間，全國原中央財政煤炭企業多繳增值稅及附加257億元，扣除增值稅定額返還，凈增了120多億元。

近年來，隨著煤炭市場好轉，煤炭銷量增加，煤價恢復性增長，煤炭企業銷售收入增加，增值稅負擔也大幅增加。據國家統計局數據分析，2001年，國有及國有控股煤炭采選業增值稅綜合稅率為9.98％，比1993年增長了6.28個百分點，比1994年到2001年平均綜合稅率又增加了0.42個百分點。2001年，全國原中央財政煤炭企業比1993年多繳增值稅40.87億元，扣除增值稅定額返還以外，凈增了23.77億元，比8年間的平均增長稅額增加了近9億元。

再進行行業間比較。據國家統計局資料分析，按行業劃分，2001年增值稅負擔下降的有化學工業和電力工業；上升幅度不大的有紡織業和普通機械加工業；煤炭采選業增幅較大，稅率增加了6.27個百分點，增幅達169.23％。

為何煤炭行業增值稅負擔過重？

業內專家介紹，一是增值稅抵扣項目少。在確定征收增值稅的設計方案中，煤炭作為資源性行業的特點沒有充分反映出來，把企業購建的生產用固定資產和生產性專項工程支出中的材料、電力等費用，視為擴大再生產范圍，排除在進項稅的抵扣范圍之外。二是煤炭生產中可以抵扣的外購材料、電力費用，在成本中比重很低。三是新稅制擴大了計稅基數。稅改前，企業內部相互提供產品或勞務不計稅，稅改后全部視為銷售計征增值稅。另外，煤炭增值稅征收受產品銷售收入和購進原料可以抵扣增值稅額變動的影響，而1994年確定的煤炭增值稅返還政策是定額返還，這樣，2001年以來，煤炭企業產品銷量增加和煤炭價格上漲部分，沒有享受到增值稅返還政策優惠。這也就是2001年中央財政煤炭企業增值稅負擔進一步加重的主要原因。

所得稅返還不落實，煤炭資源稅和資源補償費雙重征收，鐵路建設基金負擔重

近年來，很多煤炭企業積極推行現代企業制度，進行公司制改革。

然而，煤炭企業進行資產重組、主輔分離后，所得稅不能統一匯算繳納，給企業造成了新的稅收負擔。一方面，股份制企業利潤增加要增繳所得稅，而同時存續企業虧損卻得不到補償。另一方面，存續企業向股份公司提供勞務，要繳納營業稅，進項稅不能抵扣。

為保護和促進煤炭資源的開發利用，目前我國實行資源稅和資源補償費雙重征收政策。而實際情況是，這種稅收政策并沒有真正起到保護和促進的作用，資源稅調整資源級差效益的作用也很有限，但卻給很多生產經營困難的煤炭企業增加了負擔。

1991年，國家決定開征鐵路建設基金，征收標準經過四次調整，由噸公里0.002元增加到噸公里0.033元。2002年，煤炭企業通過鐵路運送煤炭8.2億噸，按照2001年平均運距558公里計算，貨物周轉量是44112億噸公里，扣除為鼓勵煤炭出口的四條鐵路免征的鐵路建設基金外，煤炭企業年支付的鐵路建設基金達140多億元。

就在煤炭企業承受著沉重的稅費負擔的同時，煤炭工業自身發展卻捉襟見肘。因為資金困難，煤炭勘探勘查嚴重滯后，對今后煤炭的開發和供給形成了隱患；煤炭企業調整、優化產業結構，也因為實力弱，積累不足，資金來源少，步履緩慢；煤礦工作苦臟累險，勞動強度高，煤礦職工收入水平很低，在全國工業行業中排在倒數第一第二的位置上。

減輕稅費負擔，加快煤企脫困步伐2002年，煤炭行業實現了整體扭虧為盈，但是全行業仍然十分困難。國有重點煤礦補貼前整體仍然虧損，虧損面在60％以上。煤炭行業稅費負擔過重，是造成全行業困難的一個重要原因。

部分人大代表建議，降低煤炭行業的稅費負擔。

一是對煤炭企業比1993年稅改前新增加的增值稅額，按實際增加額采取“先征后退”或“即征即退”的辦法，返還煤炭企業。這符合1994年國務院確定的“既要建立新的增值稅機制，又要照顧煤炭行業的實際困難，不增加國有煤炭企業的稅負水平，保持3.35％的稅負”的原則。

二是將煤炭企業作為增值稅改革試點行業，在繼續保留由中央財政每年增值稅返還政策的基礎上，比照對石油企業的做法，允許煤炭企業購建生產用固定資產和礦井水平延深、開拓等井巷工程外購材料、電力等支出，按照17％的比例作為增值稅進項稅抵扣；允許煤炭企業從農民手中購進的煤礦特殊用料，如井下用充填沙、石子等，視同農產品按10％的進項稅抵扣；保留對煤炭企業內部自產自用產品不計稅政策；允許煤炭企業對辦社會投入中的外購商品和勞務扣稅，使用本企業生產的產品不計稅。

三是國家應考慮煤炭采選業是資源性行業的特點，借鑒先進產煤國家的做法，在條件成熟時取消煤炭行業的增值稅，改為產品稅。

四是完善資源稅，取消資源補償費。改變目前對煤炭資源稅費重復征收的做法，重新對資源進行經濟評價，確定價值，綜合考慮資源回采率，調整煤礦稅額幅度，從量定額征收。

五是要繼續實行煤炭企業所得稅返還政策，解決煤炭企業組建股份制公司實現利潤增繳所得稅，而存續企業虧損得不到補償的問題。明確債轉股企業按股份計算的屬于國家資產管理公司所得稅，上繳后返還煤炭企業的渠道和具體政策。

另外，應落實煤礦綜合利用產品減免稅政策；取消對煤炭企業征收的鐵路建設基金。