■特別關注

□喬新生

這是利益問題，而不僅僅是行政問題，或者說，它是一個由于利益分配而引發的行政問題

可以通過股份化改造，讓地方政府和農民也成為礦產開發企業的股東，從制度上形成礦產開發利益的共同體

對于接連發生的特大礦難，人們在痛悼死難者的同時，不得不面對這樣一個沉重的問題：為什么會經常性地發生這樣的惡性事故？

隨著對一次次礦難的深入調查，人們得出的結論也驚人地相似：業主受利益的驅動，安全生產方面投入不足；管理部門關系沒有理順，檢查監督不到位；地方政府害怕承擔行政責任，沒有及時做好搶救處理工作等等。這些原因或許都是客觀存在的，但是，這些因素并非僅僅在礦產開發中才存在，為什么單單在礦產開發中事故的發生如此頻繁，每一次事故如此慘烈呢？

在我看來，問題的核心在于礦產資源的特殊產權安排，以及在此基礎上的壟斷性礦產開發機制。

在我國的相關法律中，礦產資源是屬于國家所有的。國家根據需要通過頒發勘探證和開采證的方式允許市場主體進入到礦產的開發領域。而這些企業在實施礦產開發的過程中，與礦產所在地的政府以及礦山所在地的農民之間不發生直接的產權關系。在涉及到土地的征用問題時，開發企業可以依照國家土地征用規定，以較小的代價獲得土地的使用權。而那些祖祖輩輩生活在這片土地上的農民，始終無法從土地下蘊藏的資源中獲得益處，相反地，他們必須承受大規模開采所帶來的環境污染和消費品價格上漲的惡果。對當地政府來說，雖然可以從開發企業獲得一定的稅收，但面對當地農民土地被征用后所帶來的一系列問題，特別是面對礦山開發所帶來的豐厚的利潤，他們不得不作出選擇：是坐視上級部門批準的國有大礦獨家開采呢，還是利用自己手中發放許可證的權力，支持地方不具備開采條件的小礦山開工？在地方財政吃緊的情況下，地方政府往往選擇了后者。這就是為什么在礦山資源國有化的今天，國有大礦的周圍遍布地方小礦的原因。

對地方政府來說，地方小礦雖然設備落后，資源的開采利用率不高，但它畢竟是自己的“孩子”，所以格外關照。盡管中央一次次要求關閉不合格的小煤窯、小礦山，一次次加大對這些小礦山的監督檢查力度，但是，這些小礦山、小煤窯仍然頑強地生存下來。因為它們關系到地方財政，關系到當地農民的直接收入。由于小礦山與國有大礦山之間存在著不公平的競爭關系，一些大礦也開始在安全設備投入方面“降低生產成本”，結果導致百年大礦也事故頻頻。因此不合理的產權安排是事故發生的根本原因，而在這一根本原因下，又會出現事故發生的各種各樣的誘導因素，引發一次次的礦難。

雖然我國于2002年6月30日頒布了《安全生產法》，此前國務院也公布了重大責任事故領導責任追究制度，但如果礦產資源的產權安排問題不解決，今后還會出現類似的重大事故。這是利益問題，而不僅僅是行政問題，或者說，它是一個由于利益分配而引發的行政問題。

因此，解決礦難的根本出路就是要重新安排礦產資源的產權，讓地方政府乃至承包土地下擁有礦產資源的農民能夠分享礦產資源開發帶來的利益，能夠讓他們像對待自己的房屋和孩子那樣對待不可再生的礦產資源。只有這樣，才能建立礦產開發中的安全約束機制，才能讓地方政府和當地的農民真正關心礦產開發中的環境保護和安全問題，才能從根本上杜絕重大安全事故的頻繁發生。目前，在具體的實施方案中，可以著重解決以下兩方面問題：

首先，可以建立礦產開發中的利益分享機制。可以通過股份化改造，讓地方政府和農民也成為礦產開發企業的股東，從制度上形成礦產開發利益的共同體。這樣做，一是可以促使股份制企業在生產中樹立合理開發、安全開發的觀念，保證礦產資源開發地區可持續發展；二是可以減少當地政府和農民設立小企業的沖動，降低礦產開發中的不安全因素；三是可以讓作為股東的地方政府和農民參與大礦山的建設，獲取適當的利益；四是可以在公司內部，形成相互監督的制約機制，保證大型礦山企業在生產中不會損害地方投資者的利益，破壞當地的生態環境。

其次，在安全生產監督方面，實行安全稽查特派員制度，在國務院行政架構內，設立統一的安全稽查特派員，輪流負責各地區的礦山企業的安全檢查工作。安全稽查特派員對企業生產中出現的重大責任事故或者安全隱患應當及時進行處理，對違反國家法律的安全事故責任人，他們有權作出行政處罰，構成犯罪的，可移送司法機關進行審判。在安全事故監督管理部門內部實行嚴格的責任追究制度，凡是在巡查的過程中疏于督導，造成重大事故的，稽查特派員應當承擔行政責任。情節嚴重的，可追究其刑事責任。

總之，徹底解決礦產資源開發中的產權問題是減少重大礦山事故的關鍵，而建立必要的行政監督體制是降低礦山安全生產事故的必要外部條件。

（作者單位：中南財經政法大學）