近年來，煤礦安全事故十分頻繁。去年１０月以來，又接二連三地發生了大平、陳家山、孫家灣等國有煤礦的特大礦難。我國煤礦礦難不僅涵蓋了地方和鄉鎮的小煤礦，也包括了國有重點煤礦，呈現出全面性的態勢。統計顯示，2003年全國煤礦百萬噸死亡率為4.17（即每開采100萬噸煤，有4.17名礦工死亡），是美國的100倍，南非的30倍，印度的10倍。當前我國國有重點煤礦平均每百萬噸死1人左右，地方煤礦是5人左右，私營小煤礦約17人。

    死難者數以百計的特大礦難一而再、再而三地在短期內發生，使得媒體和民眾對礦難的心理承受能力逼近了底線。人們不禁要問，究竟是什么原因造成了如此頻仍的礦難？

    表面上看，礦難頻發有安全生產基礎差、法制意識淡薄、礦工維權難這三大原因。倘若作進一步的思考，就會發現它們背后還有諸多深層次的原因，如管理者認識上的誤區、經濟粗放型增長、監管機制不合理、教育國策失誤、新聞自由度提高等等。

    一、表面原因

    （一）安全生產基礎差

    我國不少煤礦自然開采條件惡劣，安全生產基礎薄弱，管理上漏洞諸多，抵御事故災害的能力不足，對防范傷亡事故沒有把握。目前全國共有高瓦斯礦井、煤與瓦斯突出礦井約9000多處，約占礦井總數的30％，有超過80％的中小煤礦不具備安全生產條件。一些私營煤礦設備差、規模小、井筒細、通風能力不配套，不適應高瓦斯礦區的生產要求。政府曾下大力氣關閉了大量缺乏安全設施的小煤礦，如今只剩下2萬多個小煤窯。但從產量推算，依然還有大量地下小煤窯在進行生產。許多國有重點煤礦經過五十多年的開發生產，正相繼進入衰老報廢的高峰期。截至2003年底，原國有重點煤礦安全欠賬仍高達164億元。最近，更有人撰文說這筆欠帳已高達500億元。

    以前，國有煤礦經營實行軟預算，企業的盈虧與生存沒有直接關系，安全投資也是國家的事。上世紀九十年代之后，預算變硬了，國家也不再管礦山安全方面的投入，改由企業自己負責。有的國有煤礦把礦井轉包給礦長，由于短期利益的驅動，應有的生產規范、管理措施和相關投入在很大程度上被忽視了。為了追逐利潤的最大化，經營者用工人的生命做代價，省去了安全投入的經費。

    上世紀90年代末，有經驗的老礦工或退休或下崗，接替他們的大多是沒有安全知識、專業知識和技能的農民工。盡管《煤炭法》第40條、《礦山安全法》第26條一致規定：礦山企業必須對職工進行安全教育、培訓；未經安全教育、培訓的，不得上崗作業。因為安全投入少，礦工流動性大，安全培訓也幾近于無。在一些國有大礦，工人無證上崗的違規現象也非常普遍，理由是生產任務緊、人手短缺。很多事故的引發跟不當操作有關系，陜西銅川陳家山煤礦允許甚至強制操作工人無證上崗，2004年6月，礦工王友禮就因無證操作被皮帶機絞死。小煤窯的大部分礦長是文盲或半文盲，基本上沒有專業技術人員。“昨天扛鋤頭，今天當礦頭，安全不安全，出煤就是錢”。2004年10月20日河南大平煤礦發生特大瓦斯爆炸事故，148人遇難，其中95%為農民合同工。

    （二）法制意識淡薄

    1、法律法規形同虛設

    目前中國有一系列有關煤礦安全生產的法律和法規，如《勞動法》、《煤炭法》、《礦山安全法》和《煤礦安全規程》。雖然它們還有待完善，只要認真落實已有的規章制度，大部分礦難本可以消弭于萌芽狀態。以中國目前的防治能力和技術水平，只要防范措施到位，瓦斯爆炸事故也是有能力避免的。

    關于飛行安全的“海恩法則”認為，一起重大的飛行安全事故背后有29個事故征兆，每個征兆背后有300個事故苗頭，每個苗頭背后還有1000個事故隱患。可以說，所有的災難都是多個漏洞的疊加。很多礦難的發生都源于不遵守作業安全生產規程、安全生產秩序混亂、制度虛設、監管失控。“隱患就是事故，違章就是殺人”。多年來，某些地方和部門管理不嚴，對違規現象熟視無睹，使監督檢查流于形式，一個個漏洞未能及時彌補，一起起事故隱患終于釀成大禍。如陜西陳家山煤礦11.28礦難，井下的工作面已起火一個多星期，仍然照常運轉。當天早晨6點，礦難發生前一個小時，井下就出現瓦斯超標的現象。瓦檢員向上級匯報后，沒有得到撤離的任何指示。礦工蘇林向《瞭望東方周刊》的采訪記者說,“如果當時撤人的話，這場事故或許就不會發生。現在的人膽子是越來越大了。”

    曾當過個體小煤礦老板的王志江告訴記者，現在一些煤礦出事后，喜歡找些理由糊弄外行。“其實，除了煤井透水等情況是自然事故，其他的一般都是人為的，所有的瓦斯爆炸都是人禍，陳家山煤礦瓦斯爆炸更是人禍！”

    可以說，礦難最直接的原因，是規章制度形同虛設，法律法規沒有落實到位。

    2、責任人不必負責任

    《勞動法》第93條和《煤炭法》第78條都規定：管理人員強令勞動者違章冒險作業，發生重大傷亡事故的，對責任人員依照刑法第一百一十四條的規定依法追究刑事責任。

    對于我國的煤礦管理者，以前注重經濟性獎勵，只要死亡率控制在一定范圍內，煤礦干部和職工都可以拿到獎金。那時幾乎沒有因礦難而坐牢的先例。2001年致64人死亡的陳家山瓦斯爆炸的責任人當時是被免職了，三年后，大多異地升遷或就職。一個叫高治興的礦長到附近的黃陵縣煤礦當了一號煤礦礦長，2004年6月15日該礦發生特大瓦斯爆炸事故，23人死亡，直接經濟損失316.68萬元。經事故調查認定，這是一起生產責任事故。

    如今，河北邯鄲礦難中的16名瀆職人員已被查處，造成148名礦工遇難的大平煤礦特大瓦斯爆炸事故的首批4名責任人，也因涉嫌重大責任事故犯罪被逮捕。中國有一句成語，曰“亡羊補牢，猶未為晚”。法律法規開始落到了實處，盡管有點姍姍來遲。

    （三）礦工維權難

    1、工會名存實亡

    在當今的國有企業里，工會組織僅僅是一個行政部門。面對頻發的礦難，工人的整體博弈能力十分微薄。當企業和工人發生利益沖突時，這樣的工會怎么能給工人撐腰？盡管《煤炭法》第42條和《礦山安全法》第23條都規定了礦山企業工會應當依法維護職工生產安全的合法權益，組織職工對礦山安全工作進行監督。但本該代表工人利益的工會，在礦工面臨死亡威脅時卻失聲了，缺位了。國有大礦尚且如此，遑論私有小礦，它們原本就不需要“工會”來裝點門面。

    2、工人被迫冒險工作

    據專家估算，目前我國失地農民逾2000萬，如果加上因農村超生等原因沒有分到田地的“黑戶口”勞動力，則失地農民更多。工業化、城市化步伐加快，加速了農民隱性失業和顯性失業的數量。2001年中國正式加入WTO，對我國而言總體上利大于弊。據華盛頓國際經濟研究所測算，我國入世后，隨著關稅削減和農產品進口的放開，將直接導致1100萬農民失業。

    《煤礦安全規程》第5條和第46條都規定，從業人員有權拒絕違章指揮和強令冒險作業；當工作地點出現險情時，有權立即停止作業，撤到安全地點。法律法規賦予了礦工抗爭的權利，井下出現安全隱患后，有經驗的礦工會拒絕下井工作，煤礦領導為了增加產量則不讓停工。陳家山煤礦的一些領導對礦工說得最多的一句話是“你有本事就不要下井，我明兒就讓你下崗！”由于礦山勞動力的供過于求、工作機會的稀缺，很多人最擔心下崗，煤礦侵犯礦工權益的事情時有發生。據知情人士透露，陳家山煤礦礦工的待遇每況日下，有時一些勞動保護用品都得礦工自己購置。面臨“停職停工”的威脅，無處主張權利且生活無著的他們，明知下井工作有生命危險，也只好妥協。

    3、傷亡賠償畸低

    在私營礦山的老板中間流傳著一句話——傷不起死得起。煤礦開采的暴利和礦工生命的廉價，使一些礦主視礦工的人命如草芥。

    2001年7.17廣西南丹透水瞞報事故發生后，《南方都市報》的記者在一位死者家里看到一份“生死協議”——“屬于甲方的安全事故，造成死亡的，由甲方給予一次性補償2萬元。在處理事故中，甲方只承擔上述費用，不再承擔其它經濟和法律責任。”

    經營過小煤礦的知情人向新華社記者透露，發生事故后，一條人命通常也就值１０萬元左右，除去“公關活動“的費用，遇難者家屬拿到手的只有一半。

    上世紀50年代，美國也曾小礦林立、爆炸頻繁。為此，美國成立了煤礦安全監察部門進行專項檢查，加強和完善有關煤礦生產的法律建設，使小礦逐漸失去生存空間。同時，政府還要求礦主事先交納足夠的事故處理保證金，每死亡1人要賠付數十萬甚至上百萬美元，逼迫大小礦主珍惜礦工的生命，使煤礦再也“死不起人”，如今美國的采礦死亡率遠遠低于世界平均水平。

    國家安全生產監督管理局政策法規司曹宗理說，2004年國務院發布文件，新增加了企業提取安全生產費用、安全風險抵押金制度、提高傷亡賠償標準，旨在通過這三項經濟政策，配合法律法規和行政監督來加強高危企業的安全生產管理。就保障礦工的權益而言，這些政策應該說是很有用的，關鍵在于能否落實和執行。

    二、深層次原因

    （一）高層管理者認識上的誤區

    2003年我國的人均GDP首次達到了1000美元，國家有關部門個別負責人曾表示，人均GDP在1000美元至3000美元這個區間，是安全生產事故的高發期，我國目前正處在這樣一個階段。西方工業化國家的安全生產事故也大都經歷了從上升、高發到逐步穩定、下降的周期。這一“依據”讓某些政府官員得出了可怕的“周期論”，中國礦難事故的層出不窮成了情理中事。

    作為后發展國家，我國為什么不能吸取其它國家的經驗教訓，利用技術和管理上的后發優勢，打破這種惡的慣例和規律？難道一定要以成千上萬個礦工的生命為代價，把這些災難重新過一遍嗎？

    （二）經濟粗放型增長導致能源需求的高速增長

    中國經濟持續25年以9%左右的速度增長，空前的經濟增長引發了能源需求的巨大缺口。由于油氣能源緊張，煤炭價格大幅度上漲，需求告急。2003年，我國消費的煤約為19億噸，比2002年增長了20%。

    當煤炭生產的利潤空間加大，超負荷生產成為順利完成財政指標、刷新GDP的首選。一些礦產地企業和地方政府置安全和生態保護于不顧，超限開采、超負荷運轉；一些小煤礦則把礦工當作賺錢機器，有些已取締的小煤礦也死灰復燃。有關統計數據顯示，從２００１年至２００３年，全國原煤產量的累計增長高達７.３８億噸，這些增長大部分建立在各類煤礦超能力生產的基礎上。陳家山礦難發生后，銅川市礦務局一個張姓副局長面對記者關于“超產獎”的問題如是說：“采煤量加大也是國家的需要”。

    煤礦生產是統一的整體，提升、運輸、通風、采掘、供電、排水等主要生產環節必須有序協調安排。其中一個環節超負荷運轉就可能導致整個生產系統的紊亂，容易引發傷亡事故甚至重特大事故。發生特大礦難的鄭州大平煤礦和陜西銅川陳家山煤礦都存在著嚴重的超設計能力生產的現象。

    我國的經濟發展屬高能耗發展，終端能源用戶在能源消費上的支出占國內生產總值的13％，而美國僅為7％。與國際先進水平相比，我國工業部門每年多燒掉了約2．3億噸標準煤。可以說，礦難頻發是高能耗、粗放式經濟發展模式的市場反應。

    （三）監管機制有缺陷

    《礦山安全法》第33條規定，縣級以上各級人民政府勞動行政主管部門對礦山安全工作行使監督職責。于2005年1月1日實行的新版《煤礦安全規程》也規定了“國家監察、地方監管、企業負責”的監管體制。筆者認為這一體制是不合理的，職業安全監督工作必須由第三方來實行。

    以往的教訓證明，本應是煤礦安全監管者的縣鄉兩級地方政府，往往會成為煤礦直接或間接的經營者。震驚全國的南丹透水事故披露后，在當地查出了不少“人大礦、政協礦、法院礦和公安礦”。作為一些地方的主要產業，違法違規經營的煤礦能解決就業問題，也是主要稅源，一旦取締，會使當地政府發生財政困難。直接的利益驅動使裁判員成了運動員、監管者成了保護者。在GDP的指引下，政府要政績，企業想邀功，唯一能犧牲的便是礦工的利益。

    “地方監管、企業負責”還容易形成官商勾結、共同糊弄“國家監察”的腐敗關系。南丹礦難發生后，不法礦主與當地一些領導干部沆瀣一氣瞞報情況，根源也在于貌似合法的經濟利益。

    世界各國的職業安全監督通常由勞動部門承擔，比如美國的職業安全由勞工部職業安全衛生局管理，法國由勞工與職業培訓部管理，大部分中歐、拉美、非洲國家也都由勞工部負責，這種機構設置有利于實現第三方監督。1998年政府機構改革前，我國安全生產監督的執法主體也是勞動部門。1999年機構改革后，勞動與社會保障部門不再履行安全生產監管職能，改由國家經貿委下設的安全生產監督管理局和國家煤礦安全監察局接管。

    垂直設置的國家安全生產監督管理局和國家煤礦安全監察局實際上是兩塊牌子、一套人馬，有自己監督自己的嫌疑，并且不能真正獨立于地方政府。其次，它們只管國有礦，把鄉鎮煤礦排除在外。作為事故高發區的鄉鎮煤礦的安全，在很長時期內由煤炭部、勞動部、地質部、公安部、衛生部等齊抓共管，實施過程中極易互相扯皮，出現監管真空。

    （四）教育國策的失誤

    發表于《中國社會科學院院報》《2004年中國科技競爭力剖析》一文中的數據表明，文盲占我國人口的14.2%，在國際上排名第56位。由于初中升學率不高，我國還存在大量半文盲，近三年來僅江蘇一省流失的初中學生就達10萬名。我國對教育的公共投資占GDP的3.14%，位居世界第54位。基礎教育尤為薄弱，小學的教師與學生比例是1:21.6，中學為1:18.3，世界排名都在40位以下。

    國民的文化素質決定著國家經濟發展的速度和質量，當年日本的經濟起飛，就托庇于普及教育提高國民素質的基本國策。反觀我國的教育國策，雖然也是九年義務制，但在廣大農村，義務教育究竟能貫徹幾年？農村基層教師的待遇又如何？上述數據也可以算是一種答案。

    （五）新聞自由度的提高

    我國的礦難有兩個高發期，一是大躍進時期，最多的一年死了6000多人（當時產量很低）；二是上世紀九十年代中期，這一時期，我國每百萬噸煤死人率約是美國的200倍。2002和2003年，新華社和人民日報的網站把每次煤礦事故都列在網上，數量驚人。2004年1到5月大約有20多起煤礦發生事故，比02、03年同期減少了很多。統計數字表明，即使是災難重重的2004年，礦難造成的死亡人數也比從前有所降低。香港中文大學行政學院教授王紹光得出了這樣的研究結論——作縱向比較，中國每百萬噸煤的死亡率一直呈下降趨勢，上世紀80年代為8.7人，2004年是4.17人。

    之所以公眾對礦難產生了“關注疲勞”，與媒體對社會事務的積極介入、政府對新聞自由的逐漸放開不無關系。以前的礦難只是根據行業和官階作“內部傳達”，大多未向外界披露。現在，每一起特大礦難都得到了充分的報道，民眾感覺礦難“越來越多”，只能說這是長期以來對礦難不報、瞞報的后果，是政府在為從前的新聞控制“還債”。

    結束語

    2005年1月19日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，研究加強煤礦安全生產工作。會議處置了大平礦難的事故責任人，要求抓緊調查陜西銅川礦務局陳家山礦“11?28”瓦斯爆炸事故，對有關責任人作出嚴肅處理。并提出全面加強煤礦安全生產工作的五項措施——落實煤礦安全生產責任制，改善煤礦安全生產條件，提高煤礦安全生產水平，健全安全管理體制和機制，形成重視煤礦安全生產的氛圍。

    這些措施對遏止和減少礦難具有非常深遠的意義，但要從根本上防止煤礦事故的發生，不僅要改善礦山安全生產的基礎、要實行真正的法治、要把礦工的生命當人命，還需要有決策權的政府官員從思想上清除可怕的“周期論”、需要政府改變“自己管自己”的安全生產監察體制、更有待于教育現狀的徹底更張和國民文化素質的普遍提高。

    誠如是，則以往的事故死難者才能瞑目，礦難才能逐漸減少，社會主義和諧社會才有望建成。

稿件來源：安全文化網 作者：崔靜