1 存在的問題

　　煤炭企業安全生產保障機制是指影響煤炭企業安全生產活動的各種保障因素和相互聯系、相互制約，從而發揮煤礦安全生產保障功能的運行機制。它是一種多因素、多環節、動態、復雜的運行系統。要從根本上扭轉煤炭企業安全生產的被動局面，不僅要重視安全技術和裝備的研究與開發，更重要的是還要在安全生產保障上進行研究。近年來，國家先后頒布實施了《安全生產法》等法律法規，改革和調整了安全生產的監督管理體制，又通過《關于進一步加強安全工作的決定》明確了安全許可證制度，提高了煤炭行業準入標準，明確提出建立安全生產控制指標體系，并提出以經濟政策促進安全生產。特別是在2004年6月召開的“中國責任保險發論壇”上提出了保險業應該與煤炭安全生產工作相結合，實現良性互動共同發展。但是，如何發揮政府、保險業和煤炭行業三者的作用，保障煤炭企業生產系統的安全運行，實現政府、保險業、煤炭行業與煤炭企業安全生產系統性、制約性和互動性的有效結合，是值得深入探討的問題。

　　煤炭行業傳統的體制是“國家監察，行業管理，企業負責，群眾監督”這樣一種以企業為主、行業管理為輔的安全生產保障模式。在這種模式下，目前暴露出很多不足之處：

　　1）從實踐上來看，安全評價不是煤炭企業的自覺行為，而是在一定法律法規的約束之下必須進行的工作，因此，煤炭企業很容易將安全評價簡單地理解為“辦安全許可證”，評價完成取得安全許可證之后就放松了對安全生產的持續改進。

　　2）煤炭企業在取得安全許可證之后，有可能失去對安全投入的關注。我國在2000年就成立了國家煤礦安全監察局，2000年11月國務院通過了《中華人民共和國煤礦安全監察條例》，幾年來，安全監察局的監察力度逐漸提高，但沒有真正與煤炭企業安全生產系統中的保障功能有機地結合起來，對煤炭企業的安全系統進行優化。

　　3）煤炭企業在安全事故發生之前，由于缺乏安全評價和安全監察的實質性制約作用，企業看不出安全投入的產出效果，因此，煤炭企業的安全投資普遍較少，增加了安全事故發生的隱患。

　　4）煤炭企業基本上被從社會保險統籌制度中排除出來，在發生工傷事故時，只能由企業按規定賠償支付，賠償數額非常少；而且目前的煤炭企業還沒有意識到商業保險的重要性，或是不愿承擔保險費支出成本，每次安全事故發生后，國家出于安定民心，大部分是由國家出面給予的，從而使煤炭企業失去了投資的積極性。

　　5）國有重點、國有地方、鄉鎮煤礦中安全投入、安全狀況差別甚大，但國家的稅收和噸煤安全費用提取費率卻一樣，沒有調節和浮動，嚴重挫傷了企業對安全投入的積極性。

　　6）煤炭企業（除私人企業外）法人均實行任命和聘任制，導致企業法人在其任期內安全投入少，并存在僥幸心理。

　　總之，上述各個方面均對煤炭企業安全生產帶來不利影響，而且最重要的是，目前所采取的各種安全治理手段和措施并沒有形成一個系統性和實質上的制約性，沒有真正建立起一個充分發揮制約和促進作用的安全保障機制，沒有真正改善和優化煤炭企業的安全生產系統。

　　2 建立多方制約性的煤炭企業安全生產保障機制

　　煤炭企業安全生產保障機制的構成涉及很多方面，如有關煤礦安全生產與管理的各種法律法規制度，煤礦安全評價方法，商業保險、工傷保險費率的制定依據，安全監察體系與制度，煤炭企業自身的安全管理體制等等。

　　煤炭企業安全生產保障機制的建立是將某些法律法規政策、方法、策略和手段等根據企業整體安全的需要，有機地聯系起來，把煤炭企業的生產活動有效地組織起來，應用定量分析和定性分析相結合的方法和計算機仿真技術，對煤炭企業安全生產的保障機制進行分析、規劃、設計、調整和動態優化，從而達到最優目的，以便充分發揮人力、物力和財力的潛力，通過各種有效的措施，使煤炭企業安全系統中的各種關系協調配合，以最終實現煤炭企業整個安全系統的綜合優化。在這種思路下，煤炭企業安全保障機制的核心是煤炭企業的安全生產，除了煤炭企業自身的管理行為發揮作用外，還應通過政府、保險公司和煤炭行業協會等外部因素影響煤炭企業的安全生產行為，以實現煤炭企業安全系統的動態整體優化。而政府、保險公司和煤炭行業協會對煤炭企業安全生產發揮作用的側重點各不相同。

　　2.1 政府進行安全評價，確定煤炭企業的安全級別

　　政府（如國家煤礦安全監察局）主要是按照《安全生產法》等法律法規的要求，委托安全評價中介機構對煤炭企業的安全生產和管理狀況進行分級評價，定出安全級別，政府部門進行核查后對煤炭企業安全狀況給予定級，發放安全許可證。煤礦安全監察部門還要對已取得安全許可證和已評定級別的企業進行定期檢查和確定事故發生后的責任，并決定是否降低或取消安全許可證。煤炭企業為了取得安全許可證，得到比較理想的安全級別，就會按照評價指標的要求進行安全工程建設、安全設施和安全設備、儀器儀表的投入，確定了煤炭企業安全生產的物質保障基礎，即“硬件基礎”。使得煤炭企業增加了安全投資的積極性，奠定了安全生產的基本物質基礎，也確定了煤炭企業安全的投入和成本水平。因此，煤炭企業就要權衡安全投入與安全成本，這兩者之間的合理比例要使安全系統處于一種最優狀態。

　　2.2 強制煤炭企業進行商業保險，并實行浮動費率制

　　政府以強制性政策，委托商業保險公司利用商業保險運行機制，根據政府部門所確定的煤炭企業安全級別，采取浮動費率的形式收取保險費，作為煤炭行業的準入條件之一。安全級別高的企業，保險費率低；安全級別低的企業，保險費率高；如果發生安全事故，商業保險公司要按一定的標準進行賠付。煤炭企業的安全級別，決定了煤炭企業商業保險費的負擔程度，也確定了煤炭企業安全成本水平。通過研究商業保險費率與企業安全狀況之間的關系，以及差別保險費率對煤炭企業的促進作用，從而使得煤炭企業安全生產保障機制的作用能充分發揮。

　　2.3 成立煤炭同業工傷保險基金會

　　煤炭行業協會主要是通過國家所賦予法律效力的政策，成立同業工傷保險基金會，所有煤炭企業要按一定的標準提取安全基金，交給煤炭同業工傷保險基金會，形成同業工傷保險基金。我國《企業職工工傷保險試行辦法》中，明確規定工傷保險應與事故預防相結合。煤炭行業協會的同業工傷保險基金會由國家安全生產監督管理局指導，除了與煤礦安全監察部門進行定期安全檢查外，重點在于事故預防，其有權對政府提出重新評價煤炭企業級別的建議，有權對存在重大安全隱患的煤炭企業予以強制性停產，能夠與保險公司進行安全事故的責任鑒定和確定煤炭企業的賠償標準和監督執行賠償；實現事故預防、醫療康復和工傷補償三位一體的工傷保險機制。而煤炭行業協會的同業工傷保險基金制度，使保險基金的繳納構成了煤礦安全成本的內容，同時大部分工傷保險基金主要用于各個煤炭企業的安全事故預防，使得企業加強安全培訓教育、安全文化宣傳，確立煤炭企業的安全保障機制的“軟件基礎”，降低煤炭企業安全事故發生的可能性，并提高安全事故的事后賠償水平，保護了企業職工的利益。煤炭同業工傷保險基金會，實際上通過基金的運用不斷地對煤炭企業安全生產系統進行著動態優化，充分發揮安全生產保障機制的作用。

　　2.4 實行安全管理目標責任制

　　煤炭企業安全管理目標責任制，是煤炭企業安全生產保障機制的有機組成部分。通過建立安全管理目標責任制，進行有效的安全績效考核，并通過與煤礦安全生產監察局、商業保險公司、煤炭同業工傷保險基金會的良性互動機制，綜合內外部影響因素的作用，實現煤炭企業安全系統的最優化目標，最終通過安全生產，取得良好的經濟效益和社會效益，并建立良好的企業信譽。建立煤炭企業安全生產保障機制的整體思路如圖1所示。

圖1 煤炭企業安全生產保障機制關系圖

　　3 實施多方制約性煤炭企業安全生產保障機制的意義

　　3.1 促使煤炭企業加大安全投入，有效遏止事故發生

　　事實上，煤礦安全事故發生的原因有很多，安全投入不足是其一。截止2003年底，國有重點煤炭企業對于安全投入欠帳164億元。實踐表明：安全狀況好的企業，安全投入都合理到位。為實現煤炭企業整體安全的最終目的，煤炭企業從業開始進入這個行業就要注重安全投入。因為安全投入水平，決定著煤炭企業是否能夠獲得安全許可證，是否能夠取得理想的安全級別；而安全級別又影響到繳納商業保險費的費率，以及繳納工傷保險基金的比例；企業內部安全管理目標責任制的實行，同樣能夠提高企業對于安全投入的重視。因此，通過煤炭企業安全生產保障機制的建立，促使煤炭企業加大投入，從而最終有效遏止安全事故的發生，使煤炭行業成為一個安全的行業。

　　3.2 有利于形成良性互動機制，實現“互贏”

　　煤炭企業進行安全生產保障機制運行的同時，與政府、保險公司和行業協會形成了一個良性互動機制。政府部門限制和提高了行業準入條件，有效制止那些不能達到安全評價標準的不合格企業進入煤炭行業，從根本上既保護了煤炭資源，又降低了整個行業的風險程度。同時，通過堅持不懈的長期安全監察，加大了煤炭企業安全生產的壓力，不能有任何安全管理上的松懈，使國家安全生產監察部門有效地發揮職能作用。保險公司借助于各種商業保險，既擴大了業務種類和范圍，取得良好的經濟效益，又能在事故發生后通過事故調查形成對煤炭企業安全生產的一種特殊形式的監督。而成立煤炭同業工傷保險基金會，是建立一種有中國特色的工傷保險體系，突出了事故預防的重要性，保護了從業人員的利益，減輕了國家和企業的負擔。由于保險機制的引入，大大減輕了以往煤礦事故發生后各級政府進行的大量事后工作，使政府從煩亂的事故處理中解脫出來，提高了工作效率。

　　3.3 運用安全保障系統的動態優化理念，不斷提高煤炭企業安全水平

　　影響煤炭企業安全狀況的內部和外部因素的變動，使得煤炭企業要不斷地進行安全系統的調整。例如，隨著煤礦開采的進展、開采技術的采用、煤層地質狀況的改變等內部因素的影響，煤炭企業要做到整體安全最優化，也需要不斷地優化安全生產的保障系統。而煤礦安全監察過程中發現的問題、煤炭同業工傷保險基金會提合理化建議，以及保險公司的監督等外部影響因素，同樣使企業要不斷地改善安全生產狀況。正是這種動態的優化理念，促使煤炭企業為實現安全生產的最終目標，不斷提高煤炭企業安全管理水平，不斷完善煤炭企業安全生產的保障機制。

　　3.4 有利于煤炭企業樹立科學的安全發展觀

　　煤炭企業有著優良的成本節約觀念，無論從礦井設計、設備購置和儀器儀表的配置，以及安全管理費用的支出等方面，都從節約成本為出發點，特別是在前幾年煤炭整個行業發展萎靡之時，更是如此，但必須認識到，節約成本也有其不可避免的負面作用，減少了安全投入，埋下了安全隱患，事故發生所造成的后果遠遠超過所節約的成本，而安全事故所帶來的機會成本更是難以估計。建立煤炭企業安全生產保障機制，并通過各種影響因素的動態調整，就是要在安全投入和安全產出之間進行權衡，在保證安全生產的前提下，提高安全投入水平的同時，要使安全投入所帶來的效益超過安全投入所發生的成本，樹立一種科學的安全發展觀。