近日，國務院常務會議原則通過《關于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》（以下簡稱《意見》）的報道引起了社會各界的關注，會議明確了“十一五”改革重點需要解決的三大主要任務。

　　在目前電力供需日趨緩和，深化改革呼聲日益高漲的大背景下，會議精神為下一步的電力體制改革明晰了思路和任務，我認為既堅持了�煟玻埃埃菠爣�發５號文件確定的電力市場化改革方向，又抓住了三年多來電力體制改革當中存在的難點問題，并把解決這些難點問題作為“十一五”電力體制改革的主要任務。

　　下面我就這次會議精神談一些個人體會和看法。

　　難點一：廠網分開和主輔分離問題

　　《意見》確定的主要任務之一是“抓緊處理廠網分開遺留問題，逐步推進電網企業主輔分離改革”，我認為這意味著改革必須穩步推進，而首先需要解決的就是“十一五”期間改革遺留的問題。

　　 一是廠網分開遺留問題亟需攻堅�！皬S網分開”是“十五”電力改革的一項標志性內容，但劃分資產后留下的一系列遺留問題遲遲未得到解決。主要體現在幾個方面：一是資產及其債務爭議較多，據有關部門統計，廠網分開遺留問題涉及的爭議金額達到２３４億元；二是作為支付改革成本而預留給輔業及電網企業的電廠資產沒有進一步實施產權變現和轉讓，一方面給這些電廠的管理和長遠發展帶來影響；一方面也被社會指責為廠網分開不徹底，影響公平競爭；同時相關利益主體的改革成本也未得到及時的補償。據統計，等待變現的電網代管的９２０萬千瓦發電資產涉及發電企業３８家，預留給電網的６４７萬千瓦發電資產涉及發電企業８家，人數近２萬人。

　　這些遺留問題有些已經影響到了各市場主體的利益關系、電力安全生產和隊伍穩定，因此需要在下一步改革中盡快解決。由于涉及利益調整主體多、資金額大、人員多，這項任務是當前確定的改革任務中首當其沖要處理的難點問題，亟需攻堅。

　　 二是主輔分離任務艱巨，但仍需穩步推進�！爸鬏o分離”改革實質上也是廠網分開改革遺留下的一項艱巨任務。２００２年底實施廠網分開時，是將原國家電力公司的資產拆分為電網資產和發電資產以及輔業資產，并相應劃分給９大公司，這一次分離，僅實現了中央層面的主輔分離，而原國家電力公司系統內網省層面的輔業仍保留在電網企業，這項工作涉及企業１５０家，職工２７萬人。

　　這些電力輔業單位普遍存在資產負債率高、歷史包袱重、自我發展能力差等問題，實施主輔分開涉及到幾十萬職工的切實利益，如果處理不慎，將危及到電力職工隊伍的穩定，甚至影響到電力系統的安全生產和社會的和諧穩定，其復雜性和艱巨性可想而知。由于電力行業對國民經濟發展以及普通老百姓的日常生活影響非常大，解決主輔分離問題已經非常艱難，如果同時再大動干戈地進行電力行業又一輪的組織結構拆分，例如輸配分開等，對供電安全產生怎樣的影響難以估計。因此，國務院提出逐步推進主輔分開改革，既充分地考慮了改革艱巨性，又明確了方向和改革決心，體現了改革務實的作風。

　　難點二：電力市場體系建設問題

　　在這次會議中還指出，“十一五”期間要重點解決“市場在電力資源配置中的基礎性作用發揮不夠”等問題，確定的主要任務之一是“加快電力市場建設，著力構建符合國情的統一開放的電力市場體系，形成與市場經濟相適應的電價機制，實行有利于節能環保的電價政策�！边@是２００２年國務院確定的改革總體目標“構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系”的進一步深化。經過三年多的電力體制改革，電力市場建設正在穩步推進，但是由于種種原因離構建統一開放的電力市場體系的目標還有一定距離。我認為目前我國電力市場建設中還存在如下問題。

　　 １、電力市場體系不完整

　　 根據我國的國情，完整的電力市場體系應包括國家、區域、省級三級電力市場，區域電力市場只是電力市場體系中的一部分。三級電力市場在我國是客觀存在的，是歷史延續下來的、符合中國政治、經濟、社會發展現實的，而且有利于實現我國能源發展戰略和電力工業的可持續發展，有利于構建和諧社會。目前，我國的電力市場建設是以區域電力市場為主，而且仍處于試點運行階段，而國家電力市場和省電力市場還沒有正式建立，電力市場體系不完整，這種狀況使得市場在我國資源配置中的作用還沒有充分發揮出來。

　　 首先，國家電力市場沒有建立起來。由于我國一次能源的緊缺以及資源和電力負荷分布的不均衡，進行跨區電力交易的需求日益增加。據統計，２０００年至２００５年跨區交易電量由２３億千瓦時增加到７７４億千瓦時，增長了３４倍。隨著跨區電力交易量的迅猛增長，急需建立一個統一的、規范的、有序的國家市場交易平臺，以實現全國大范圍的資源優化配置。而且，根據國外電力市場的最新進展，市場范圍的不斷擴大和多個電力市場的融合，促進更大范圍的資源優化配置是各國的發展趨勢。例如被公認為比較成熟的美國ＰＪＭ電力市場，市場范圍已經由原來的幾個州擴展到現在的１４個州；歐盟從１９９６年開始就一直在推進歐盟統一電力市場建設，并先后對歐盟各國頒布了幾項統一的法令來推動其建設。

　　 其次，省電力市場是客觀存在的，但是還沒有形成規范的市場競爭機制。省電力市場的存在是我國經濟社會發展的必然產物。

　　一是我國長期以來形成了以省為基礎的行政管理體制、財稅體系、價格核算體制等決定了地方省政府對電力行業改革和發展具有較大的影響力；二是省政府對地方電力供應安全具有重要的責任和義務；三是我國電力行業一直采取國家－區域－�。�市－縣五級調度的管理模式；四是我國大部分電力交易在省內完成，占８５％以上。

　　我認為這些因素決定了省級電力市場的存在是必然的。但是，目前省內交易的市場機制還沒有建立起來；此外，各省仍存在一定規模的不能直接參與區域電力市場競價的機組。

　　隨著供需形勢的緩和，由于缺乏公平的市場交易平臺和交易規則，將可能出現無序競爭的情況，不僅不能優化省內的資源，而且可能會激化各方利益主體的矛盾，為經濟社會的發展帶來一定的隱患。所以，省級電力市場的進一步完善也將是“十一五”期間電力體制改革的任務之一。

　　 ２、區域電力市場建設尚待進一步完善

　　電力市場試點運行，但配套的電價機制、投資機制、監管體制等不健全，市場規則不完善、不統一，還存在不少問題。

　�。玻埃埃茨辏痹挛覈�第一個區域電力市場試點東北區域電力市場開始模擬運行，并于２００４年１２月開始試運行，但是自模擬運行至今，已經先后被叫停兩次，最近一次由于年度競價結果平衡賬戶資金虧損較多而被叫停。在華東區域電力市場模擬過程中也同樣出現了購電成本增高，電網企業虧空的模擬結果。

　　這些問題一方面是由于前幾年電力供需緊張造成的，另一方面市場規則設計得不夠完善也是重要的原因之一，著名的加州電力市場危機一部分原因就源于規則設計的缺陷。

　　另外，幾個區域電力市場規則不統一，也不利于建立統一開放的全國電力市場。所以，電力市場的規則還應結合我國的國情深入研究，在借鑒國外電力市場經驗教訓的基礎上，制定統一的核心規則，為建立統一開放的全國電力市場打下堅實的基礎。

　　 ３、與市場機制相配套的電價機制尚未建立

　　 微觀經濟學認為，正確的價格信號是市場高效運行的基礎。我國電力市場建設不完善的原因很多，但是價格機制無法適應市場化的要求是最重要的原因之一。在市場機制下，電價信號應能夠反映供需關系、反映資源的稀缺程度，以促進用戶節能、促進環保，但目前我國的電價體系、電價聯動機制都不健全，電價信號對電力消費和生產的市場引導作用遠沒有發揮出來。

　　 首先，從電價體系上看，廠網分開后，中國的電價形成了由上網電價和銷售電價兩個環節電價組成的體系，沒有獨立的輸配電價，輸配電價空間依賴于電網企業的購售電價格差。盡管已經出臺了電價改革中有關輸配電價的實施辦法，但是獨立的輸配電價體系還遠沒有形成。

　　一方面，阻礙了統一開放的電力市場的推進。從國外經驗來說，電網公平開放才能促進電力市場的充分競爭，而只有制定了合理的、獨立的輸配電價才能真正實現電網的公平開放。“十五”期間電力體制改革的一項重要任務是“開展大用戶直購電試點”，但由于獨立的輸配電價機制沒有建立而此項工作難以廣泛實施。

　　另一方面，不利于加快電網建設，扭轉電網滯后的局面�！兑庖姟分赋鲭娋W建設滯后是“十一五”需要重點解決的問題，與電源的無序建設相比，原本電網建設滯后的現象更為突出，出現了“送不出、落不下”的“卡脖子”現象。為解決這一問題，根據國網公司的規劃，“十一五”期間將投資約１萬億元建設堅強的國家電網，但是如果沒有合理的輸配電價，電網企業的成本回收和合理的收益將無法得到保障，將影響電網企業可持續發展能力，進而影響電力工業的和國民經濟的發展。

　　 其次，從價格聯動機制上看，沒有建立銷售電價與上網電價的聯動關系�！笆�五”期間建立了煤電聯動機制，２００５年和２００６年已經實行了兩次煤電聯動，在一定程度上反映了發電成本和能源緊缺的信號。但是，與電力市場機制相適應的價格聯動機制還沒有建立，發電側通過競價形成的市場價格波動，還不能通過銷售電價傳遞到用戶側。例如在推進電力市場建設中，電力供應緊張成為競價的一個重大障礙，供需緊張意味著價格上漲，可以吸引投資和供應緊張，而政府限制終端價格大幅度上升，切斷了價格與市場供需的相互作用鏈。

　　 最后，從價格結構上看，中國的電價存在嚴重的交叉補貼，用戶電價不能合理反映對電力的使用程度，也起不到引導用戶節約能源的作用。

　　一是電力企業補貼用戶。我國銷售電價總水平偏低，沒有反映電力供應的總成本。２００５年完成的亞行資助國家電監會的電價研究課題以長期邊際成本為基礎，對東北三省合理的電力價格水平進行了研究，研究表明東北地區銷售電價水平低于合理的價格水平約９％，也即電力工業對電力用戶進行了補貼。

　　二是不同地區用戶之間進行補貼。各省普遍存在著城市用戶補貼農村用戶的現象，如大部分省電力公司躉售給地方電力公司的躉售價格與公司平均購電價之間的差價很小，有些地區為負值，形成了省電力公司補貼地方電力公司的局面。

　　三是不同用戶之間的交叉補貼，即大工業、非普工業、商業等用戶補貼居民、農業等用戶。大用戶本身由于接入系統電壓等級較高、用電量大、負荷率高，所以電價應該較低，但中國與國外相比，用戶之間的補貼十分嚴重。根據國際能源署（ＩＥＡ）的統計，２００５年國際經合組織（ＯＥＣＤ）國家的居民電價是工業電價的約１．７倍（平均值），而根據電監會統計數據，２００５年中國的居民電價僅為大工業電價的０．９３倍，居民電價嚴重低于工業電價。

　　 電價改革是電力體制改革中的核心問題，需要解決的問題也千頭萬緒，但隨著電力市場建設的進一步深入，建立一個適應市場的電價機制已經勢在必行。

　　 ４、對電力行業各環節的屬性認識尚待進一步深化

　　 電力行業包括發、輸、配、售四個環節，其中，電網環節具有非常明顯的自然壟斷性，發電環節的自然壟斷性則隨著技術的進步已經逐步消失，售電環節由于進入門檻低而本身不具備自然壟斷性。根據電力市場理論，電力市場化改革就是要在可競爭的發電和售電環節引入競爭，在自然壟斷的電網環節加強政府監管，構建“放開兩頭、監管中間”的行業結構，這也是大部分國家的做法。

　　 ２０世紀９０年代以來，電力市場化改革浪潮首先在西方國家開展，主要包括三方面的內容：建立發電側競爭市場、逐步放開售電側市場、實現政府監管下的電網公平開放。例如美國在改革初期開放發電側市場的同時，就放開了售電側市場；日本在維持垂直一體化的模式下，在發電側、售電側同時引入了競爭；歐盟統一電力市場化改革的指令也要求各成員國逐步放開用戶選擇權，至２００７年７月全部用戶放開。

　　 所以，我國也應該深入研究電力行業各環節的屬性，研究“放開兩頭、監管中間”的電力市場發展模式與中國國情的適應性，穩妥推進我國的電力市場化改革。

　　難點三：轉變政府職能與市場監管問題

　　《意見》中指出“十一五”電力體制改革的第三大任務是“進一步轉變政府職能，堅持政企分開，健全電力市場監管體制。”中國是傳統的計劃經濟國家，８０年代后開始探索社會主義市場經濟，目前正處于從計劃經濟向市場經濟的轉軌過程中，在這一過程中的中國電力改革必然面臨著轉型經濟中特殊的市場環境。在政府層面，政府管理電力企業的方式還沒有完全從計劃經濟下的管理方式轉為市場經濟下的管理方式。計劃經濟下的政府管理方式的突出特點是政企不分、政監不分，政府代替市場包攬一切，直接干預企業的經營行為，政府既是政策的制定者，也是政策的監督者。例如目前中國無論是電價管理，還是投資管理均未擺脫計劃經濟的色彩，市場的作用沒有得到發揮。

　　 “十五”期間，政府在投資和規劃體制上也出臺了一些管理舉措，如２００４年政府對電力項目的投資管理從審批制轉變為核準制，政府開始主要從項目的社會和環境效益方面對項目方案進行評價；２００５年開始探索采用專家評議制度對規劃項目方案和時序進行優化。但是總體來看，與建立市場條件的科學發展機制還有較大差距，仍需進一步完善。

　　 從監管角度來說，我國新型的電力監管體制已經初步建立，成立了國家電監會和相應的分支機構，并頒發了《電力監管條例》。但是監管體制尚不完善，對于可競爭環節，如發電側市場的監管體制還不完善，發電側市場規則的制定方面還存在很多問題；而對于自然壟斷的電網環節，沒有建立科學合理的輸配電價，沒有實現有效的監管，沒有為電網企業提供改善管理，提高經營效率的激勵。所以，進一步完善市場監管體制也是“十一五”電力體制改革需要解決的難點之一。

　　 總而言之，根據會議審議通過的精神，“十一五”期間電力體制改革將抓住以上三個電力改革難點，并充分考慮到解決這些問題的復雜性和艱巨性，會議強調電力體制改革在完成這幾個任務的同時，必需保持各方面的和諧發展，“處理好發揮市場在電力資源配置中的基礎作用與加強改善市場監管的關系，處理好改革、發展、穩定、安全的關系，處理好電力建設與電網建設的關系，處理好電源、調度、安全的關系”。這四個關系的處理實質上是要求在進行電力體制改革過程中實現電力行業內部各環節的和諧發展，以及電力行業和社會的和諧發展。同時，《意見》提出的“十一五”電力體制改革的三個主要任務，是符合中國實際國情的，穩妥務實的，如果解決了這三個難點問題，中國的電力體制改革就有了一個大的飛躍。

作者簡介

　　王信茂：教授級高級工程師，享受國務院政府特殊津貼高級專家。曾任電力工業部規劃計劃司副司長、司長，國家電力公司計劃投資部主任兼電力部、國家電力公司三峽辦公室主任，國家電力公司動力經濟研究中心主任。２００１年底退休。

　　 來源：中國經濟時報