一、相關背景
煤層氣是一種生于煤層、吸附于煤層、成份以甲烷為主的一種陸上非常規天然氣，是有待大規模開發利用的新興能源資源。在
煤炭開采過程中，煤炭地層和
煤炭資源中所賦存的煤層氣會同時釋放，這部分逸出的煤層氣資源俗稱“煤礦
瓦斯”。作為一種可燃氣體，煤礦瓦斯是煤礦生產的主要災害和危害煤礦職工生命的“第一殺手”。合理地開發和利用煤層氣資源，從煤炭行業安全層面上看，是以疏為主、疏堵結合，超前預防、主動治理并化害為利的綜合性、全面性長期策略，是高瓦斯煤炭礦區建設新型煤炭工業和本質安全型礦山的必然選擇。從資源儲量和利用價值看，以晉城礦區噸煤瓦斯含量16 m3、并按抽采利用率50%計算為例，噸煤中瓦斯的熱當量僅相當煤的1%左右。所以，開發煤層氣必須以煤炭資源合理開發和安全生產為前提。由于兩種資源的伴生關系，開發煤層氣資源，必須以有利于煤炭資源開發和
煤礦安全生產為前提，對兩種資源統籌規劃、合理開發，否則將造成人為的煤炭生產安全隱患和資源損失。
如何合理開發利用煤炭和煤層氣兩種資源，構建集約、高效、安全的煤炭工業可持續發展體系，山西晉煤
無煙煤礦業集團公司（以下簡稱晉煤集團）在多年的高瓦斯礦區煤炭生產和煤層氣資源開發實踐中，總結出了符合資源開發客觀規律和企業發展實際的“采煤采氣一體化”模式，很好地滿足了發展煤層氣產業、合理開發煤炭資源和安全治理的主動性、前瞻性等政策要求,2006年6月的全國煤礦瓦斯治理和利用工作現場會，對晉煤集團采煤采氣一體化及煤層氣開發的成功經驗給予了高度評價，明確表示晉城經驗值得借鑒和推廣。
二、存在問題 目前，煤炭和煤層氣兩種礦業權存在的法律障礙與實際矛盾，采煤采氣一體化和煤層氣開發利用受到了嚴重困擾。現實問題是，由于國家在煤炭和煤層氣礦業權在同一礦區重復設置，煤炭企業為確保礦區范圍內高瓦斯礦井的安全生產，必須進行地面瓦斯抽采，由此卻侵犯了由其他主體登記的煤層氣礦業權。如近期，國家油氣田治安秩序綜合整治部際聯席會議調查組認定晉煤集團越界開采煤層氣事實成立，并責令限期整改，這使得晉煤集團十分被動，打亂了企業采煤采氣一體化計劃，煤層氣產業化發展的步伐也因此受阻。
按照國家相關產業政策，發展煤層氣產業，有兩個主要政策目標。一是為了更好地開發煤炭資源，實現煤礦安全生產的需要；二是開發新型能源資源，滿足國民經濟發展的能源需求。堅持采煤采氣一體化，是實現上述政策目標、落實國家產業政策的必然選擇。但是，目前煤炭、煤層氣兩種礦業權分別設置及礦業權交叉產生的矛盾，制約了對兩種資源的合理開發和采煤采氣一體化的實施。其主要問題具有普遍性，歸結如下：
1、受“對外合作開采煤層氣實施專營”政策等因素影響，目前山西已設置登記礦業權的26個煤層氣勘查區塊均為非煤企業或機構所有，區塊總面積達34807.07km2，占全省含煤總面積的比例達到56%，幾乎覆蓋了山西所有煤炭規劃礦區。由于礦業權“申請在先”和“礦業權排他性”的法律原則，煤炭企業在煤炭規劃區進行新井建設所需資源首先必須經擁有煤層氣登記礦業權的非煤企業同意，從而對煤炭開采增加了一道新的非正常門檻。作為煤層氣礦業權登記人的非煤企業，對煤層氣資源的開發依據自身因素而行，兩權分置與礦權重疊導致的實際矛盾，將可能對骨干礦井接替、大型煤炭企業發展乃至國家礦產資源開發規劃、大型
煤炭基地與礦區規劃的正常實施，造成負面影響，也不利用國家煤炭和煤層氣產業發展政策目標的實現。
2、合理開發兩種資源，實施采煤采氣一體化，需要以大型煤炭企業作為主體。由于國家對煤層氣、煤炭兩種礦業權分別設置，煤炭企業只有煤炭礦業權，不能進行煤層氣地面開發。當煤層氣與煤炭不是一個開發主體，尤其煤層氣開發主體不是煤炭企業時，采氣將不能顧及到對采煤的影響，導致采煤采氣在空間布局上、時間序列以及技術方案上很難合理銜接，這必然導致資源的不合理開發，可能對煤炭資源造成不可逆轉性破壞，導致人為的資源浪費。
3、煤炭開采業是一個高危行業，井下作業經常受到水、火、頂板、瓦斯、煤塵等災害的威脅。由于地面的煤層氣抽采過程中的鉆井、壓裂等生產活動會改變煤層和煤層氣的原始應力狀態，尤其是煤層氣專業開發企業采用的多分支水平井等技術，對煤層、頂板及含水層影響較大，如布置不合理或后期的封堵密閉不當，都會給煤炭的開采造成安全隱患。由于兩種礦業權分別設置，很難在這些方面做到統籌規劃、合理銜接，從而可能對后續煤炭開發埋下重大安全隱患，并可能導致事故的發生。
4、按照礦產資源法規，煤炭企業即使取得已設置煤層氣礦業權區塊的煤炭礦業權，也不能進行地面煤層氣產業開發，這對于處在起步階段、急需資本和有實力企業加入的中國煤層氣產業的發展，不能不說是遺憾和損失。從這個角度看，兩權分置對煤層氣產業的發展實際上起到了一定的制約。此外，只借助單一的地面開發方式，煤層中的煤層氣資源只有一部分能夠被采出，其他的煤層氣資源，只有在煤炭開發中，采取專門措施進行抽采，而由煤炭企業實施的采煤采氣一體化開發模式，可以最大限度地提高煤層氣資源采出率。
5、煤層氣地面開發和煤炭資源勘查活動在對象、目標、要求及過程等多個方面具有相似性。同一資源區塊的兩種開發行為如不能統籌結合，必然導致重復勞動，從社會經濟整體看，是生產要素低水平配置的一種表現。不同的開發主體，也很難在地質資料成果、技術應用等各方面實現共享。此外，煤層氣地面開發活動產生的地質影響也不能被后續煤炭開發主體很好的掌握，客觀上為煤炭資源開發設置了人為障礙。
6、非煤企業單獨對煤層氣進行開采投資大、成本高，只有極個別項目進行了產業化示范開發，并且不能實現盈利。而許多非煤企業對煤層氣礦業權登記占有的熱情不減的原因在于，一是煤層氣資源的經濟價值正被逐步認識，采取低成本的方式大量占有資源，即使沒有能力開發，也可以在礦業權炒賣中大獲得豐厚回報；二是憑借登記占有煤層氣礦業權對煤炭勘探開發活動的制約，以此要挾煤炭資源開發企業，謀取不當利益。非煤企業占據煤層氣礦業權不開采，許多煤層氣區塊實際勘探投入嚴重不足，達不到《礦產勘查區塊登記管理辦法》第十七條規定，甚至不再投入，而是憑借取得的煤層氣礦業權待價而沽，與煤炭企業討價。管理部門簡單、機械照搬法律條文，不考慮資源開發規律和產業發展的實際，無節制發放礦業權，變相助長了這些非投資開發目的的行為，擾亂了煤層氣、煤炭資源的開發秩序。
三、政策建議 綜合以上所述，通過立法解決目前煤層氣開采權和煤炭開采權重疊設置，煤層氣抽采與煤炭開采互不協調問題，是一項十分重要、非常緊迫的任務。按照國務院辦公廳國辦發[2006]47號《國務院辦公廳關于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》提出的 “堅持采氣采煤一體化，依法清理并妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業權交叉問題”的精神，提出如下建議：
1、進一步理順煤層氣礦業權和煤炭礦業權設置關系，煤層氣礦業權設置不能變相占用煤炭礦業權。建議國家在國家規劃區和大型煤炭基地內設置煤層氣礦業權時，實行“煤炭、煤層氣礦權統一設置”制度，對新設和依法清理收回、注銷的礦業權，堅持煤炭的礦業權和煤層氣的礦業權設置范圍一致，開發主體一致，以便于統一規劃，統籌開發。
2、對國家規劃區和大型煤炭基地內已經設置并與煤炭礦業權交叉重疊的煤層氣礦業權，首先要按照《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定的投入標準等進行依法清理，對不符合政策要求而收回的煤層氣礦業權，按照“煤炭、煤層氣礦權統一設置”原則，依法有償配置給煤炭礦業權人。對符合政策法規要求的煤層氣礦業權，出臺專門辦法，待煤層氣勘探結束后，重新設置
采礦權，將煤層氣采礦權變更到煤炭開采主體企業。
3、從探采分離開始，提高煤層氣產業準入的門檻，申請煤層氣采礦權或探轉采，首先應具備相應的開發能力，并按照國辦發[2006]47號文的相關規定，必須統一編制煤層氣和煤炭開發利用方案，方可進行煤層氣地面開采。同時加強對煤層氣探礦權管理，對已經取得煤層氣探礦權且礦權不交叉的企業，必須按《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》中的規定，進行必要的投入和在探礦權有效期內完成勘探任務，對投入不足或已經完成勘查的探礦權人，應及時注銷煤層氣探礦權，防止取得煤層氣探礦權的企業占而不勘。同時對煤層氣采礦權設置時間不宜太長，要探、采分離，煤層氣的開發應在勘探結束后在劃定的區塊內進行，采氣結束后及時注銷煤層氣采礦權。煤層氣探礦權和采礦權設置不能影響煤炭國家規劃礦區的建設。
4、為進一步加強煤炭和煤層氣資源綜合開發利用，保障煤礦安全生產，建議國家對具有煤炭開采和煤層氣勘探、開采能力的企業，統一設置煤炭和煤層氣采礦權，實施“采煤采氣一體化”的管理模式。由煤炭企業根據生產規劃情況，采用各種手段（包括地面和井下瓦斯抽采措施）自己解決瓦斯對安全生產的制約問題，本著“先采氣，后采煤”的原則，將瓦斯含量降到煤礦安全監查部門規定的標準以下后，再進行開采煤炭資源，以保證煤礦安全生產。
