探索電力改革新起點(diǎn)應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問題

2007/7/11 10:10:15

當(dāng)前，電力體制改革取得了初步成果，電力市場(chǎng)也走出了緊缺的被動(dòng)局面，在供求關(guān)系上出現(xiàn)了新的平衡，發(fā)電領(lǐng)域內(nèi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)出現(xiàn)，電源企業(yè)展現(xiàn)了活力。但在電力體制改革的很多方面卻不盡如人意，進(jìn)展緩慢。在這樣的背景下，探索電力體制改革新起點(diǎn)具有現(xiàn)實(shí)意義。
　　當(dāng)前，電力體制改革取得了初步成果，電力市場(chǎng)也走出了緊缺的被動(dòng)局面，在供求關(guān)系上出現(xiàn)了新的平衡，發(fā)電領(lǐng)域內(nèi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)出現(xiàn)，電源企業(yè)展現(xiàn)了活力。但在電力體制改革的很多方面卻不盡如人意，進(jìn)展緩慢。在這樣的背景下，探索電力體制改革新起點(diǎn)具有現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、在電力改革和發(fā)展中應(yīng)正確處理運(yùn)用行政手段和運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系

　　中國(guó)的電力改革既然已經(jīng)確定了電力工業(yè)市場(chǎng)化的大方向，就應(yīng)該遵循這一方向，逐步地減少運(yùn)用行政手段，而要積極培育和遵守市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)電力工業(yè)的健康發(fā)展。而現(xiàn)在，有關(guān)部門過多強(qiáng)調(diào)電力工業(yè)的管理不到位，加強(qiáng)行政手段和行政壟斷管理，導(dǎo)致電力的市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格信號(hào)扭曲，而這樣做的效果卻導(dǎo)致政府宏觀調(diào)控越來(lái)越使市場(chǎng)失效。因此，無(wú)論是在房?jī)r(jià)、藥價(jià)、股市還是在電力市場(chǎng)環(huán)保節(jié)能等諸多方面，我們應(yīng)該更多地運(yùn)用市場(chǎng)化的手段來(lái)把這些事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革深入推進(jìn)，而不是沿用習(xí)慣的傳統(tǒng)思維和舊的行政手段走回頭路。因此，在這樣一個(gè)電力改革新起點(diǎn)的關(guān)鍵時(shí)刻，更多地應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律、運(yùn)用市場(chǎng)手段，而不是用行政壟斷和行政手段來(lái)解決我們改革和發(fā)展中存在的問題，這點(diǎn)至關(guān)重要。

　　二、正確理解電力市場(chǎng)化改革方向與建設(shè)環(huán)保節(jié)能社會(huì)的關(guān)系

　　(一)電力改革必須在堅(jiān)持市場(chǎng)化大方向的前提下實(shí)現(xiàn)兩個(gè)確保，即：確保電網(wǎng)和電源的安全穩(wěn)定運(yùn)行、確保消費(fèi)者能夠得到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)增長(zhǎng)做好先行官。

　　(二)電力改革市場(chǎng)化方向的核心是競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。

　　(三)從電力產(chǎn)品入手，轉(zhuǎn)變浪費(fèi)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式為節(jié)約型增長(zhǎng)模式，建設(shè)綠色環(huán)保節(jié)能的社會(huì)環(huán)境是正確的決策。

　　(四)如何擺正電力競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的市場(chǎng)化方向和降低電力產(chǎn)品能耗的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式二者之間的關(guān)系？不能把二者對(duì)立，競(jìng)耗上網(wǎng)不應(yīng)成為鞏固行政性壟斷和制約電力市場(chǎng)化改革方向的手段。

　　(五)化解競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和競(jìng)耗上網(wǎng)矛盾的出路在于國(guó)家應(yīng)拿出一筆錢，補(bǔ)貼在價(jià)格上不具優(yōu)勢(shì)的能耗低、環(huán)保節(jié)能的廠商，使其在電力市場(chǎng)化改革的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)中具有優(yōu)勢(shì)。

　　三、重視打破經(jīng)濟(jì)壟斷和行政性壟斷的順序

　　電力改革的新起點(diǎn)應(yīng)繼續(xù)緊緊圍繞打破行政性壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷來(lái)進(jìn)行。具體說(shuō)：

　　(一)破經(jīng)濟(jì)壟斷是改體。以電力輸配分離的改革思路來(lái)實(shí)現(xiàn)肢解國(guó)家電網(wǎng)公司的組織體的目標(biāo)，時(shí)機(jī)并不成熟，效果也不會(huì)好。因?yàn)檩斉浞蛛x的結(jié)果并不能從根本上打破輸電和配電屬于自然壟斷的產(chǎn)品屬性，只不過是把大壟斷變成小壟斷。在這一環(huán)節(jié)，我們只是在探索是一個(gè)大壟斷好，還是多個(gè)小壟斷好的問題，而不是打破輸電和配電的自然壟斷屬性的問題。從組織管理學(xué)的角度說(shuō)，這一組織體的拆分和重組具備相對(duì)的滯后性，不宜在新體制未形成之前急于肢解。

　　(二)破行政性壟斷是改制。縱觀七年來(lái)我國(guó)電力體制的改革，一大教訓(xùn)就是這場(chǎng)改革只強(qiáng)調(diào)改體而不強(qiáng)調(diào)改制，只革了被改者——國(guó)家電力公司的命，沒觸動(dòng)改革者——國(guó)家發(fā)改委的行政性壟斷權(quán)。因此，即使拆分了國(guó)家電力公司，新的電力管理體制和電力市場(chǎng)仍然難以建立起來(lái)，電監(jiān)會(huì)的職能也難以到位，新的電力監(jiān)管體制無(wú)法形成。

　　(三)結(jié)論：在打破兩個(gè)壟斷上，七年來(lái)的電力體制改革有兩條教訓(xùn)必須總結(jié)：

　　1、在打破國(guó)家電力公司的經(jīng)濟(jì)壟斷上走得過急，好在還保留了國(guó)家電網(wǎng)公司。這使得我們無(wú)論是在面對(duì)電荒還是面對(duì)持續(xù)的電價(jià)上漲，不至于像煤炭工業(yè)被打散那樣喪失主動(dòng)權(quán)。而今天有些同志又過于急于拆分國(guó)家電網(wǎng)公司，這一切又都是在發(fā)、輸、配、售的最終與消費(fèi)者見面的售電環(huán)節(jié)終究是培育新的售電公司還是把配電公司與售電公司兩種功能合二為一的重大問題沒有探討清晰的背景下提出的，對(duì)電網(wǎng)組織體被打亂后可能在電力安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)和電價(jià)上漲上使消費(fèi)者利益受損，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的后果沒有一個(gè)充分的考慮，當(dāng)國(guó)家電力公司被肢解后，那種認(rèn)為會(huì)立即出現(xiàn)來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)的繁榮和電價(jià)降低的實(shí)惠直到今天都沒有發(fā)生。

　　2、在打破以發(fā)改委為代表的電力行政性壟斷上則走得過慢，甚至裹足不前。舊的體制不愿自愿退出歷史的舞臺(tái)，而他們又掌握著改革的權(quán)力，這使得以電監(jiān)會(huì)為代表的新的電力監(jiān)管體制在誕生近五年后仍處在花瓶的被動(dòng)局面，使得新體制無(wú)法發(fā)揮作用。所以在打破電力行政性壟斷上，必須看到，立字當(dāng)頭，“舊”不退出，等于不立。因此，電力改革只改體不改制的局面再也不應(yīng)繼續(xù)下去了。在這一問題上，發(fā)改委應(yīng)從中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的大局出發(fā)，樹立為中國(guó)市場(chǎng)化改革而獻(xiàn)身的崇高精神。

　　四、探索“監(jiān)管兩頭、鎖定中間”的電力管理體制

　　(一)建立電力市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)是我國(guó)電力改革市場(chǎng)化改革發(fā)展的基本方向。當(dāng)前必須從發(fā)電側(cè)和售電側(cè)兩側(cè)建立多買多賣的市場(chǎng)組織體系。

　　(二)從2007年起，我國(guó)電力行業(yè)將出現(xiàn)從電力緊缺到供求平衡及適度供過于求的局面，這無(wú)疑對(duì)引入競(jìng)爭(zhēng)形成競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的局面創(chuàng)造有利的條件。而一個(gè)供大于求的市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和淘汰落后廠商的基本前提，它預(yù)示著我國(guó)電力市場(chǎng)新起點(diǎn)的春天的到來(lái)，也預(yù)示著我國(guó)重建市場(chǎng)化電力監(jiān)管體制的春天的到來(lái)。

　　(三)新的電力監(jiān)管體制的特點(diǎn)是“監(jiān)管兩頭，鎖定中間”。所謂監(jiān)管是就市場(chǎng)化領(lǐng)域而言的，是就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)而言的，監(jiān)管的本意就是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，保證競(jìng)爭(zhēng)的公平，制定合理的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和信息對(duì)稱的披露準(zhǔn)則，進(jìn)而保護(hù)消費(fèi)者和投資人的權(quán)益。

　　而就電力工業(yè)發(fā)、輸、配、售四個(gè)環(huán)節(jié)的屬性來(lái)說(shuō)，發(fā)電和售電是電力產(chǎn)品流程上的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，這兩個(gè)環(huán)節(jié)分別在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因此，對(duì)這兩個(gè)環(huán)節(jié)不論是從發(fā)電廠商的資格認(rèn)定還是對(duì)售電公司的資格核準(zhǔn)上均應(yīng)由中國(guó)電監(jiān)會(huì)履行監(jiān)管者的職責(zé)。

　　所謂監(jiān)管發(fā)電側(cè)和售電側(cè)兩頭，也就是對(duì)發(fā)電商和售電公司從資格到行為的全面監(jiān)管，來(lái)保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，這無(wú)疑將充分體現(xiàn)我國(guó)電力新的監(jiān)管體制的特點(diǎn)。

　　所謂“鎖定中間”則是就輸配兩個(gè)自然壟斷環(huán)節(jié)而言的。從這兩個(gè)環(huán)節(jié)自然壟斷的基本屬性來(lái)看，無(wú)論過去、現(xiàn)在、還是將來(lái)，它們都不屬于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，因此，其價(jià)格及服務(wù)不是由建立在競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的市場(chǎng)和消費(fèi)者決定的，而是由建立在自然壟斷基礎(chǔ)上要保護(hù)消費(fèi)者利益就必然由國(guó)家有關(guān)代表公共利益的行政部門來(lái)通過對(duì)這一壟斷環(huán)節(jié)成本的有效核定以及考慮到消費(fèi)者和用戶對(duì)于電力這一需求彈性較小的產(chǎn)品的價(jià)格的聽證會(huì)制度來(lái)決定的。因此，從這一角度來(lái)說(shuō)，必須由國(guó)家用行政性手段鎖定這兩個(gè)環(huán)節(jié)的利益。就我國(guó)目前政府管理體制的現(xiàn)狀來(lái)看，國(guó)家發(fā)改委在鎖定中間上應(yīng)能發(fā)揮一定的作用。

　　五、在售電側(cè)培育電力新體制的組織體系

　　中國(guó)電力體制改革的做法是先從打破舊的電力組織體制實(shí)現(xiàn)的。而建立新的電力監(jiān)管體制卻沒有從構(gòu)造新的電力組織體制入手來(lái)完成，這使得電監(jiān)會(huì)始終在與舊的行政管理體制職能的爭(zhēng)奪中難以獲得主動(dòng)，同時(shí)，電監(jiān)會(huì)是電力市場(chǎng)化的產(chǎn)物，而電力市場(chǎng)不形成，電監(jiān)會(huì)生存的意義就變得大打折扣，因此，電監(jiān)會(huì)的生存環(huán)境就是在電力運(yùn)營(yíng)的組織體和多層次的電力市場(chǎng)體系上進(jìn)行全新的構(gòu)造。具體說(shuō)，我認(rèn)為就是要像中國(guó)證監(jiān)會(huì)把證券公司的培育和深滬兩個(gè)股票交易所的建立當(dāng)成自身新體制必不可少的組織肌體和主導(dǎo)力量一樣，中國(guó)電監(jiān)會(huì)也應(yīng)把培育中國(guó)的售電公司和電力交易所這兩個(gè)環(huán)節(jié)作為建立新的電力監(jiān)管體制的重要內(nèi)容。因?yàn)槠瞥f的電力管理體制，無(wú)論是在處理與國(guó)家電網(wǎng)公司的關(guān)系上，還是在把握和國(guó)家發(fā)改委行政管理權(quán)的關(guān)系上，推進(jìn)起來(lái)都相當(dāng)困難。而從售電側(cè)培育新的售電公司作為新的電力市場(chǎng)載體以及培育中國(guó)的電力交易所來(lái)作為在電力現(xiàn)貨、遠(yuǎn)期現(xiàn)貨及期貨的新的電力市場(chǎng)，培育中國(guó)電監(jiān)會(huì)自己的力量，則應(yīng)是代價(jià)最小，突破最大，進(jìn)展最快的戰(zhàn)略選擇。

　　(一)關(guān)于售電公司的培育。目前電力改革僅僅抓大用戶的用電選擇權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)樗麄冊(cè)俅笠膊贿^是消費(fèi)者群體的一部分。大用戶買電的目的僅僅是為了自己用，而在我國(guó)電力市場(chǎng)的拓展中，我們不僅需要加大對(duì)那些買質(zhì)優(yōu)價(jià)廉為自己所用的大用戶的培育，更重要的是我們要培育那些買電的目的是為了賣、買電的目的是為了“倒”的中介機(jī)構(gòu)和售電經(jīng)紀(jì)公司，它們才是電監(jiān)會(huì)賴以生存的電力市場(chǎng)的基層營(yíng)銷組織，它們不僅能夠通過電力市場(chǎng)的專業(yè)化分工培育出一支專業(yè)化的售電隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)不僅為大用戶進(jìn)行電力產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)服務(wù)，而且還可以把居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、政府部門等單位的用電服務(wù)及銷售統(tǒng)一組織起來(lái)，真正在用電側(cè)實(shí)現(xiàn)“多買多賣”的市場(chǎng)體系，使得我國(guó)的電力改革真正通過雙側(cè)競(jìng)價(jià)使消費(fèi)者和用戶得到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)，享受我國(guó)電力改革來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)的繁榮所帶來(lái)的實(shí)惠。

　　顯然，在售電側(cè)培育有自主選擇權(quán)的大用戶不過是培育用戶隊(duì)伍，而培育售電公司才是培育我國(guó)新的電力監(jiān)管體制下電監(jiān)會(huì)的基礎(chǔ)隊(duì)伍。這些售電公司完全可以是按我國(guó)《公司法》成立，由電監(jiān)會(huì)認(rèn)定資格的私人售電公司，盡管其出資人可以社會(huì)化，但其經(jīng)紀(jì)人和職業(yè)經(jīng)理人則應(yīng)由熟悉電力工業(yè)特點(diǎn)、有一定的電力企業(yè)從業(yè)經(jīng)歷的電力輔業(yè)和多種經(jīng)營(yíng)分離出來(lái)的人員或退休人員擔(dān)任，而售電公司均應(yīng)要得到中國(guó)電監(jiān)會(huì)及其在各地的電監(jiān)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定，并對(duì)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和經(jīng)營(yíng)記錄進(jìn)行一年或兩年的例行年檢或雙年檢。

　　(二)關(guān)于盡快組建中國(guó)電力交易所。筆者是我國(guó)《證券法》和《期貨交易法》起草組的成員，在起草這兩法的過程中，對(duì)我國(guó)證券和期貨交易管理體制中關(guān)于證券交易所和期貨交易所的章節(jié)中，深受啟發(fā)。相當(dāng)一些特征適用于我國(guó)的電力交易所，具體如下：

　　1、當(dāng)前在電力市場(chǎng)的建設(shè)上，我們的著眼點(diǎn)不應(yīng)僅局限在傳統(tǒng)思路上的在舊體制的基礎(chǔ)上構(gòu)建全國(guó)的電力市場(chǎng)，大區(qū)一級(jí)的電力市場(chǎng)，還是省級(jí)的電力市場(chǎng)上，而應(yīng)把電力市場(chǎng)建設(shè)的視野放得再寬廣一些，充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家電力市場(chǎng)體系的種類和模式，盡快把在北京組建一個(gè)新的從事電力現(xiàn)貨、遠(yuǎn)期現(xiàn)貨及期貨交易的電力交易所提上議事日程。

　　2、無(wú)論證監(jiān)會(huì)還是電監(jiān)會(huì)就其產(chǎn)品屬性來(lái)說(shuō)，都應(yīng)有自己直接管轄的交易所，以對(duì)證券或電力這樣的高度壟斷的金融產(chǎn)品和必需品實(shí)施有效的監(jiān)管，確保可能對(duì)國(guó)家的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大金融風(fēng)險(xiǎn)和電力停電風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)產(chǎn)品和市場(chǎng)的安全穩(wěn)定。

　　3、可考慮像中國(guó)證監(jiān)會(huì)下設(shè)的股票證券交易所和期貨交易所一樣，中國(guó)電監(jiān)會(huì)成立電力交易所，中國(guó)電力交易所的屬性目前可以暫時(shí)在會(huì)員制、公司制和事業(yè)單位三種屬性中擇一或三種屬性相結(jié)合上根據(jù)國(guó)情需要來(lái)做文章，使得中國(guó)電監(jiān)會(huì)不僅能在電力交易所的人員、職能、產(chǎn)品服務(wù)及監(jiān)管上進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)劃，而且還可以通過中國(guó)電監(jiān)會(huì)的由國(guó)務(wù)院任命非政府序列的特殊性質(zhì)，通過電力交易所市場(chǎng)的監(jiān)管來(lái)適當(dāng)收費(fèi)，最終體現(xiàn)中國(guó)電監(jiān)會(huì)在我國(guó)電力市場(chǎng)監(jiān)管中必不可少的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和自主能力。

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