改革開放30多年來，我國經濟持續快速增長，綜合國力大幅提升，人民生活顯著改善，取得了舉世矚目的成績。但從總體上看，粗放型的發展方式并未根本轉變，經濟增長的資源環境代價過大。只有加快轉變經濟發展方式，建設資源節約型、環境友好型社會，才能有效破解資源環境約束，實現可持續發展。

一、加快轉變經濟發展方式是破解資源環境約束的必由之路

我國人口眾多、資源相對不足、生態環境脆弱是基本國情。高投入、高消耗、高排放、低效率是當前我國經濟結構不合理、增長方式粗放的集中表現。“十二五”時期，我國將在更為龐大的經濟規�；�礎上、在更為復雜的國內外環境下實現又好又快發展，面臨的資源環境形勢依然十分嚴峻，轉型發展是必由之路。

(一)資源約束矛盾日趨強化。隨著我國人口增加，工業化、城鎮化進程加快，經濟總量不斷擴大，資源消耗呈剛性增長。但是，從資源儲量看，重要資源人均占有量低。我國與世界人均水平相比，淡水為28％，耕地為43％，森林為25％，石油為7.7％，鐵礦石為17％，鋁土礦為11％。從國內資源供應看，保障能力有限。“十二五”時期，我國新增能源供給量約8億噸標準煤，2015年總量約41億噸標準煤，與各地需求相比有很大差距。今年上半年，由于高耗能行業增長過快，部分地區再度出現煤電緊張。從利用國外資源看，一些重要礦產資源對外依存度大幅上升，石油達54.9%，鐵礦石達63％，鋁礦產達48％，銅精礦達63％。隨著世界經濟復蘇，各國對資源的爭奪更加激烈，大量利用國外資源不僅難度加大，而且風險明顯增加。從資源利用效率看，我國礦產資源總回收率只有30％，比發達國家低約20個百分點；單位GDP能耗是日本的4.5倍、美國的2.9倍，世界平均水平的2.5倍；單位水耗的GDP產出僅為世界平均水平的1/3。電力、鋼鐵、建材、化工等高耗能行業單位產品能耗比國際先進水平高10%～20％。能源資源低效利用加劇了供需緊張狀況。必須加快轉變經濟發展方式，大力節約能源資源，提高資源利用效率，才能有效緩解經濟發展與資源短缺的矛盾，確保能源資源安全，保持經濟平穩較快發展。

(二)環境污染問題日益突出。目前，我國生態環境總體惡化趨勢沒有得到根本扭轉，一些地方生態環境承載能力已近極限，水、大氣、土壤等污染嚴重，固體廢物、汽車尾氣、持久性有機物、重金屬等污染持續增加。2009年底，七大水系國控監測斷面中劣五類水質比例為18.4％；國控重點湖泊(水庫)中劣五類占34.6％，中度和重度富氧占69.2％；近岸海域中四類、劣四類占17.1％。地級以上城市中空氣質量未達到二級標準的城市比例為20.4％；酸雨面積占國土面積的1/3；工業密集區、工礦開采區及污灌區等土壤污染嚴重。目前我國有近3億農村人口喝不上安全的飲用水，有9000多萬城鎮人口集中飲用水源地不達標，有1/3城市人口居住在劣于二級的空氣中。高消耗、高排放是造成高污染的主要原因。發達國家200多年工業化進程中分階段出現的環境問題在我國集中出現。中國環境宏觀戰略研究認為，我國環境壓力比世界上任何一個國家都大，我國環境問題比世界上任何一個國家都突出，我國環境問題的解決比世界上任何一個國家都難。只有加快轉變經濟發展方式，不斷加大環境治理力度，才能保護好人類賴以生存的生態環境，不斷提高生態文明水平。

(三)應對全球氣候變化面臨嚴峻挑戰。應對全球氣候變化是21世紀世界客國面臨的共同挑戰，也是我國加快轉變經濟發展方式的內在要求。我國溫室氣體排放總量大，增速快，化石能源排放的二氧化碳已位居世界第一位，人均排放量超過世界平均水平，在國際談判中面臨壓力越來越大。在未來全球排放空間受限的情況下，我們已不能像發達國家工業化時期那樣無限制排放溫室氣體。我國政府已向國際社會承諾：到202O年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45％；非化石能源占一次能源消費的比重達到15％左右；森林面積增加4000萬公頃、森林蓄積量增加13億立方米。實現上述目標需要付出艱苦努力，我國現階段控制溫室氣體排放主要靠節能提高能效，其貢獻率要達到90％以上。只有加快轉變經濟發展方式，大力調整產業結構和能源消費結構，節能提高能效，才能有效控制溫室氣體排放。

(四)保障和改善民生要求更加迫切�？茖W發展觀的本質要求是以人為本，讓老百姓生活得更好。隨著經濟發展和居民收入水平提高，人民群眾對生活質量的要求越來越高，對干凈的水、新鮮的空氣、放心的食品、優美的環境要求越來越迫切。但是近年來，環境突發事件增多，一系列水污染事件、一些地方重金屬污染事件，食品安全問題，已嚴重影響人民群眾身體健康，損害人民群眾根本利益，老百姓反映強烈。下決心解決危害群眾健康的突出環境問題，不斷改善環境質量，必須加快轉變經濟發展方式，只有這樣才能滿足人民過上更好生活的新期待，真正實現惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。

(五)綠色低碳發展成為大趨勢。當前，全球范圍內綠色經濟、低碳技術正在興起，成為世界各國的共同趨勢。在應對國際金融危機中，不少發達國家提出“綠色新政”，投入巨額資金，支持節能環保和新能源等新興產業，搶占未來發展的制高點。一些國家設置新的綠色貿易壁壘，對產品的能效、碳足跡提出更高的要求，有的發達國家在研究征收碳關稅：有的已開始征收碳稅，這將會使我國產品出口的競爭力大大削弱。同時要看到，我國節能環保產業市場廣闊，發展潛力巨大。初步預測，到2015年我國節能環保產業總產值將達到4.5萬億元，吸納就業4000多萬人，包括發展節能環保技術、裝備和服務。加快培育節能環保產業，有利于我國在新一輪國際競爭中贏得主動。

資源和環境這兩塊短板，是伴隨我國工業化和現代化整個過程的硬約束。如果繼續沿著高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放增長路子走下去，資源環境約束將進一步加劇，不僅今天的發展難以為繼，而且子孫后代的發展將受到嚴重影響。只有加快轉變經濟發展方式，破解經濟增長與資源環境的矛盾，才能增強可持續發展能力，實現經濟又好又快發展。

二、轉變經濟發展方式必須加快構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式

加快轉變經濟發展方式，必須堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為重要著力點，加快構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式。

(一)加快構建資源節約、環境友好的增長方式。構建資源節約、環境友好的增長方式要實現四個轉變，一是需求結構要由主要依靠投資、出口拉動增長向依靠消費、投資、出口協調拉動增長轉變，堅持和實施擴大內需戰略，增強消費特別是居民消費對經濟增長的拉動作用。二是產業結構要實現由主要依靠第二產業帶動增長向三次產業協同帶動增長轉變。三是要素結構要實現由主要依靠增加物質資源消耗支撐增長向更多地依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新支撐增長轉變。四是資源利用方式要實現由粗放型向集約節約型轉變，“資源-產品-廢棄物”單向式直線過程向“資源-產品-廢棄物-再生資源”式循環過程轉變，減量優先，循環利用，變廢為寶，化害為利。使經濟增長建立在經濟結構優化、科技含量增加、資源消耗降低、污染排放減少、質量效益提高的基礎上，逐步形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的經濟增長方式。

(二)加快構建資源節約、環境友好的產業結構。加強農業基礎地位，更好地統籌城鄉發展，加快推進社會主義新農村建設。加快發展低能耗、高附加值的第三產業和高技術產業，積極發展生產性服務業和生活性服務業，推動特大城市形成以服務經濟為主的產業結構，大力發展戰略性新興產業，不斷提高服務業和高技術產業在國民經濟中的比重。提升制造業核心競爭力，促進制造業做大做強。運用高新技術和先進適用技術改造提升傳統產業，加快淘汰落后產能。推進企業兼并重組，提高產業集中度。根據資源條件和環境承載力，確定不同區域的發展方向和功能定位，優化區域產業布局。

(三)加快構建資源節約、環境友好的城市化模式。城市化發展必須充分考慮資源條件和環境承載能力，堅決摒棄攤大餅式的發展，走集約和節約的路子。大力發展綠色節能建筑，從規劃、法規、技術、標準、設計等方面全面推進建筑節能。

新建建筑嚴格執行建筑節能標準，加快北方采暖地區既有建筑供熱計量和節能改造，做好夏熱冬冷地區建筑節能改造。要合理確定新增建設用地規模、結構、時序，充分利用可使用空間，把城市建設用地的集約利用與改善城市環境相結合，合理配置綠化用地。積極發展城市公共交通，科學配置各種交通資源，有序推進城市軌道交通建設。大力推進城市節水，充分利用各種可利用水資源，推廣應用先進節水器具。建立健全城市生活垃圾分類回收制度，完善分類回收、密閉運輸、集中處理體系，促進垃圾資源化利用。

(四)加快構建資源節約、環境友好的消費模式。在全社會倡導文明、節約、綠色、低碳消費理念，用節約資源和保護環境的消費理念引導消費方式的變革。鼓勵消費者購買使用節能節水產品、節能環保型汽車和節能省地型住宅，減少使用一次性用品，限制過度包裝，抑制不合理消費。推行政府綠色采購，逐步提高節能節水環保產品和再生利用產品比重，推動形成與我國國情相適應的綠色低碳生活方式和消費模式。

三、以節能減排為重點，加快經濟發展方式轉變

“十一五”期的實踐表明，貫徹落實科學發展觀，加快轉變經濟發展方式，必須樹立綠色、低碳發展理念，以節能減排為重點，健全激勵和約束機制，加快構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式，增強可持續發展能力。

過去五年，各地區、各部門認真落實黨中央、國務院的決策部署，把節能減排作為調整經濟結構、轉變發展方式、推動科學發展的重要抓手，采取一系列強有力政策措施，取得了顯著成效。全國單位國內生產總值能耗累計降低19.1％，二氧化硫排放總量減少14.29％，化學需氧量排放總量減少12.45％，完成了“十一五”規劃《綱要》確定的約束性目標。“十一五”期間，我國以能源消費年均6.6％的增速支持了國民經濟年均11.2％的增速，能源消費彈性系數由“十五”時期的1.04下降到0.59。扭轉了我國工業化、城鎮化加快發展階段能源消耗強度和主要污染物排放總量大幅上升的勢頭，為保持經濟平穩較快發展提供了有力支撐，為調整產業結構、轉變發展方式、應對氣候變化、推動科學發展做出了重要貢獻。

在肯定成績的同時，也要清醒地看到節能減排工作存在的問題，集中表現在發展理念、體制機制、產業結構、管理方式、能力建設等方面。在發展理念上，一些地方不能正確處理經濟發展與節能減排的關系，片面追求GDP的增長，工作的著力點沒有放到轉方式、調結構上，對節能減排重視不夠，措施不力，工作前松后緊，“十一五”末有的地方地區為了完成節能減排任務，采取非常規措施，但有的停限居民用電，違背節能減排初衷。在體制機制上，有利于節能減排的價格、財政、稅收、金融等經濟政策還不完善，節能減排長效機制尚未形成，市場機制作用發揮不夠，企業節能減排內生動力不足。在產業結構上，高耗能產業增長過快，產業重型化趨勢沒有改變，增加了節能工作的難度。在管理方式上，政府責任重、企業責任輕，地方責任重、部門責任輕，行政手段多、市場手段少，環保執法監督不到位。在能力建設上，標準不完善，能源統計、計量和節能監察等基礎工作薄弱，節能管理力量不足，監管能力亟待加強。這些問題，都需要在今后工作中抓緊研究解決。

“十二五”時期，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，既面臨難得的歷史機遇，也面臨諸多可以預見和難以預見的風險挑戰，發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，特別是資源環境約束進一步強化。正是基于對這一國情的科學判斷，“十二五”規劃《綱要》明確提出：“十二五”時期，單位GDP能耗降低16％，二氧化碳排放強度下降17％，化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四種主要污染物下降8%~10％的約束性指標。為確保實現這一目標，必須按照十七屆五中全會的要求，以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向，把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點，深入貫徹節約資源和保護環境基本國策，大力節能減排，發展循環經濟，推廣低碳技術，應對全球氣候變化，促進經濟社會發展與人口資源環境相協調，走持續發展之路。

“十二五”節能減排工作的總體思路：要堅持降低能源消耗強度、減少主要污染物排放總量、合理控制能源消費總量相結合，形成加快轉變經濟發展方式的倒逼機制；堅持強化責任、健全法制、完善政策、加強監管相結合，健全有效的激勵和約束機制；堅持優化產業結構、推動技術進步、強化工程措施、加強管理引導相結合，大幅度提高能源利用效率，顯著減少污染物排放；進一步形成政府為主導、企業為主體、市場有效驅動、全社會共同參與的推進節能減排工作格局，確保實現節能減排約束性指標，加快建設資源節約型、環境友好型社會。要采取切實有效措施，在嚴格依法管理的同時，著力在形成有效激勵和約束、建立長效機制、發揮市場作用上下功夫，重點解決好以下幾方面問題：

(一)正確處理經濟發展與節能減排的關系。“十一五”節能減排工作難就難在增長方式粗放、高耗能行業增長過快、產業重型化趨勢沒有改變。“十二五”時期，必須堅持不懈地把節能減排作為加快轉變發展方式、調整經濟結構的重要抓手，放在更加突出的位置。要引導各地淡化GDP考核，防止盲目攀比，避免短期行為，把主要注意力放在調整結構、轉變方式上，保持適度的經濟增速，提高發展的質量和效益，實現經濟又好又快發展。

(二)建立能耗強度約束與能耗總量控制相結合的倒逼機制。“十一五”實踐表明，僅靠能耗強度約束不能有效控制能耗總量，能耗總量得不到有效控制，資源環境約束將更加突出。“十二五”時期要由單一的能耗強度控制向強度與總量“雙控制”轉變。首先要強化能耗強度約束。綜合考慮經濟發展水平、產業結構、節能潛力、環境容量及國家產業布局等因素，將全國節能減排目標合理分解到各地區和重點企業。嚴格目標責任考核，將節能減排目標完成情況和措施落實情況作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，納入政府績效管理，完善獎懲措施，切實發揮節能減排“指揮棒”的作用。其次要合理控制能源消費總量。建立能源消費總量控制目標分解落實機制。將固定資產投資項目節能評估審查作為控制地區能源消費增量和總量的重要措施。在工業、建筑、交通運輸、公共機構以及城鄉建設和消費領域全面加強用能管理，切實改變敞開口子供應能源、無節制使用能源的現象。建立能源消費總量預測預警機制。通過“雙控制”，倒逼各地加快發展方式轉變和產業結構調整。

(三)大力推動產業結構優化升級。“十一五”期間，服務業和高技術產業占國民經濟的比重沒有實現預期目標，結構重型化抵消了技術、管理措施形成的節能能力。“十二五”時期要堅決抑制高耗能、高排放行業過快增長，提高行業準入門檻，強化節能、環保、土地、安全等指標約束，依法嚴格節能評估審查、環境影響評價、建設用地審查，嚴格貸款審批，同時嚴格控制高耗能高排放產品出口。淘汰落后產能，將任務按年度分解落實到各地區，完善退出機制，指導、督促淘汰落后產能企業做好職工安置工作。加快運用高新技術和先進適用技術改造提升傳統產業，促進信息化和工業化深度融合。調整能源消費結構，到2015年非化石能源占一次能源消費總量比重達到11.4%。提高服務業和戰略性新興產業在國民經濟中的比重，到2015年占國內生產總值比重分別達到47%和8%左右。

(四)加快技術創新和推廣應用。技術進步是節能減排的根本性措施。要加大對節能減排科技研發的支持力度，完善技術創新體系，攻克一批節能減排共性、關鍵和前沿技術。組織實施節能減排重大技術與裝備產業化示范和應用工程。加快先進成熟技術推廣應用，發布國家重點節能環保技術推廣目錄，建立節能減排技術遴選、評定及推廣機制。大力實施節能重點工程、循環經濟重點工程，形成實實在在的工程技術能力。“十一五”時期，節能減排工程措施對實現目標的貢獻率，節能占50％以上，COD和SO2減排分別占75％、65％。“十二五”時期，由于總量增大，保持同樣的比例，工程建設任務大幅增加，而且成本越來越高、邊際效益越來越低，必須加大政策引導力度。要多渠道籌措節能減排資金，節能減排重點工程所需資金主要由項目實施主體通過自有資金、金融機構貸款、社會資金解決，各級人民政府應安排一定的資金予以支持和引導。

(五)完善節能減排經濟政策。“十二五”期間盡管國家出臺了一系列促進節能減排的經濟政策，收到明顯成效，但遠不能適應加快轉變經濟發展方式的要求。“十二五”時期，要充分發揮價格、稅收的杠桿作用，加快資源性產品價格和環保收費改革，理順煤、電、油、氣、水、礦產等資源產品價格關系，推行居民用電、用水階梯價格，加大差別電價、懲罰性電價實施力度。嚴格落實脫硫電價，研究制定脫硝電價，完善污水處理費政策，改革垃圾處理收費方式，加大征收力度，降低征收成本。要加大中央預算內投資和中央財政節能減排專項資金的投入力度，加快重點工程實施和能力建設，發揮“四兩撥千斤”的作用，積極推進資源稅費改革，將原油、天然氣和煤炭資源稅稽征辦法由從量征收改為從價征收并適當提高稅負水平，依法清理取消涉及礦產資源的不合理收費基金項目。積極推進環境稅費改革，選擇防治任務重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅。加大各類金融機構對節能減排項目的信貸支持力度。通過政策引導，使投資高耗能產業付出更高的成本和代價，采用先進節能環保技術更加有利可圖，使用高效節能產品既節電又省錢，調動企業和各類社會主體節能減排的自覺性。

(六)推行節能減排市場化管理新機制。節能減排需要創新機制。創新的著眼點在于更好地發揮市場機制作用，使市場機制與政府的宏觀調控有機結合，減少政府管理成本。“十二五”時期，要建立以高耗能產品和終端用能產品能效領先水平為目標的“領跑者”標準制度，制訂“領跑者”能效指標，明確實施時限。加強節能發電調度，優先安排節能環保發電機組發電上網。推行合同能源管理，引導專業化節能服務公司采用合同能源管理方式為用能單位實施節能改造。加大能效標識和節能環保產品認證實施和監督力度。推進排污權和碳排放權交易試點。推行污染治理設施建設運行特許經營。

(七)加強基礎工作和能力建設。突出的是標準、統計、計量和監管能力。要加快節能環保標準體系建設，制修訂重點行業單位產品能耗限額、產品能效和污染物排放等強制性國家標準，以及建筑節能標準和設計規范。鼓勵地方依法制定更加嚴格的節能環保地方標準。加快推進能源統計能力建設，健全節能減排統計、監測和考核體系，完善能耗統計制度和方法，提高統計的準確性和及時性。推動重點用能單位按要求配備計量器具，推行能源計量數據在線采集、實時監測。建立健全節能管理、監察、服務“三位一體”的節能管理體系，以及國家、省(區、市)、市(地)三級減排監控體系，不斷提高節能減排的管理能力。

(八)動員全社會參與節能減排。加強經常性節能減排宣傳教育，組織好全國節能宣傳周、世界環境日等主題宣傳活動，廣泛深入持久開展節能減排全民行動，使節能減排成為每個單位、每個家庭、每個社會成員的自覺行動。要抓好家庭社區、青少年、企業、學校、軍營、農村、政府機構、科技、科普和媒體等十個節能減排專項行動，通過典型示范、專題活動、展覽展示、崗位創建、合理化建議等多種形式，廣泛動員全社會參與節能減排，大力倡導文明、節約、綠色、低碳的生產方式、消費模式和生活習慣，營造良好社會氛圍。

（作者：國家發改委副秘書長、環資司司長）

來源：中國經濟導報