導讀

對于非國鐵控股合資鐵路建設項目的運輸經營管理，《指導意見》首次明確，在堅持鐵路運輸統一調度指揮的前提下，項目公司依法決策運輸管理方式，可委托鐵路運輸企業進行運輸管理，以發揮鐵路運輸企業的專業管理優勢，提高運輸效率；也可由項目公司自管自營，鐵路總公司在列車運行圖編制、運輸組織等方面給予支持。

    正文

中國鐵路總公司9月6日晚間對外宣布，為貫徹國務院部署要求，深入推進鐵路投融資體制改革，規范鐵路分類投資建設，公司出臺《關于規范非控股合資鐵路建設項目管理的指導意見》(下稱《指導意見》)。

該意見是落實今年7月，發改委、財政部等五部委聯合發布的《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》的要求，在實操層面對非控股合資鐵路項目出臺管理細則，首次提出項目公司可自管自營，中鐵總在列車運行圖編制、運輸組織等方面給予支持。

然而不愿具名的一位鐵路專家卻認為，在未成立獨立第三方調度指揮機構或資金清算機構前，非控股合資鐵路項目仍難有話語權，在市場競爭中處于劣勢，因而無法真正吸引社會資本投資建設鐵路項目。更有專家認為，唯有中鐵總自身進行路網分離，形成有效競爭與制衡的市場局面，才能吸引社會資本進入鐵路建設投資。

非控股鐵路占比極低

據中國鐵路總公司介紹，《指導意見》將對進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路，促進非國鐵控股合資鐵路建設項目的健康發展起到重要作用。

事實上，非國鐵控股合資鐵路項目的管理，對中鐵總來說，也是新挑戰。長期以來，鐵路系統都是以國鐵為主，近十年開始涌現合資鐵路項目，絕大多數仍是國鐵控股的項目。

非國鐵控股的合資鐵路不僅在貨運量上占比甚微，客運量更是幾乎可忽略不計。鐵道統計公報顯示，2014年，全國鐵路旅客發送量完成23.57億人次，其中國家鐵路發送23.24億人次，非控股合資鐵路與地方鐵路旅客發送量僅為0.33億人次，占比1.41%。而在去年全國鐵路貨運總發送量所完成的38.13億噸中，國鐵完成了30.69億噸，占比80.49%，非控股合資鐵路與地方鐵路發送量合計僅占比19.51%。由于中鐵總在公報中未詳細披露非控股合資鐵路與地方鐵路的詳細數據，只能估算非控股合資鐵路所占比重比上述數據更低。

不僅占比小，長期以來，非國鐵控股合資鐵路的項目還處于管理真空地帶。

近年，國家連續發文鼓勵社會資本投資鐵路建設項目。今年7月底發改委、財政部等五部委聯合發布的《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》中，甚至積極鼓勵社會資本全面進入鐵路領域，列入中長期鐵路網規劃、國家批準的專項規劃和區域規劃的各類鐵路項目，除法律法規明確禁止的外，均向社會資本開放。并支持社會資本以獨資、合資等多種投資方式建設和運營鐵路，向社會資本開放鐵路所有權和經營權。非國鐵控股合資鐵路項目的比重將在國家的鼓勵下日益壯大，亟需相應的管理細則及政策支持。

首次明確自管自營

《指導意見》明確，對于非國鐵控股合資鐵路建設項目，按照《公司法》及鐵路總公司與地方政府合作協議，由各方出資人或其授權的出資人代表依法組建鐵路建設項目合資公司。項目公司作為鐵路建設項目法人，對鐵路建設項目的策劃、前期工作、資金籌集、建設管理、運輸經營、還本付息、資產保值增值全過程負責。

關于非國鐵控股合資鐵路建設項目的工程建設管理，《指導意見》指出，項目公司可根據需要依法決策項目建設管理方式，既可委托鐵路局或鐵路專業管理機構代建，也可由項目公司自行組織建設。

上述兩點目前的非國鐵控股合資鐵路建設項目實際上已經能夠實現，比如神華集團的多個鐵路項目在籌建和建設階段都已經實現了自主權。唯有在運輸管理上，尚未擁有足夠的自主權。

因而，對于非國鐵控股合資鐵路建設項目的運輸經營管理，《指導意見》首次明確，在堅持鐵路運輸統一調度指揮的前提下，項目公司依法決策運輸管理方式，可委托鐵路運輸企業進行運輸管理，以發揮鐵路運輸企業的專業管理優勢，提高運輸效率；也可由項目公司自管自營，鐵路總公司在列車運行圖編制、運輸組織等方面給予支持。

上述不愿具名的專家指出，此前對于國鐵和控股合資項目的管理規定有很多，但是對于非國鐵控股合資鐵路項目公司的管理規定卻是罕見。這是中鐵總首次明確非國鐵控股合資鐵路建設項目擁有自管自營的權利。

放權有限仍難逃壟斷嫌疑

然而，這一罕見表態的“自管自營”是“在堅持鐵路運輸統一調度指揮的前提下”。上述不愿具名的專家指出，這句話表明中鐵總仍把控了調度指揮權，非國鐵控股的合資企業根本沒有話語權，若與之控股的合資項目或國鐵一起競爭的話，也實際處于劣勢。

“試想在運行圖上若安排不了車子在你的線路上運行，則收益何從談起？”上述專家指出，目前現實的情況是，非國鐵控股的合資公司為了讓自己的線路進入全國鐵路運行圖，實際上把運營管理權委托給了各地方路局，由其去幫助爭取進入運行圖。

該專家認為，隨著未來路網密集建成，非控股合資鐵路的運營與中鐵總自有線路運營無疑將會正面競爭。而中鐵總掌控統一調度指揮權，無疑是“既當裁判又當運動員”，這種身份優勢對于其他競爭對手是不公平的。

“不解決自身定位問題，引資何從談起？”有專家指出，當務之急應該是成立第三方的清算機制與調度指揮機制，讓國鐵、控股合資鐵路與非控股合資鐵路都在同一平臺上公平競爭。

事實上，在《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》中，五部委已經要求鐵路總公司要抓緊完善清算體系，公開清算規則，健全清算平臺，并探索建立市場化清算和爭議協調、仲裁機制。

“如果不打破壟斷，這些舉措根本無法真正吸引社會資本進場。”北京交通大學經濟管理學院教授趙堅觀點更為鮮明，“在堅持鐵路運輸統一調度指揮的前提下”，已經堵住了鐵路投融資市場化的可能，這個前提仍是壟斷的信號，一切游戲規則都是中國鐵路總公司制定與修改，并未真正市場化，也就無法保證進場資本的資金安全和投資收益。

趙堅認為，即便像上述鐵路專家所建議的成立第三方清算機制與調度指揮平臺，依然無法從根本上解決非控股合資鐵路公司的話語權問題。畢竟目前中鐵總自身的規模太大，市場占比過于懸殊。唯有中鐵總自身進行路網分離，形成有效競爭與制衡的市場局面，社會資本投向任何一方，或者獨立參與競爭，才能獲得相對公平的市場環境，這樣有保障的市場才能真正吸引社會資本進入鐵路建設投資。（來源：21世紀經濟報道）