改革開放40年我國煤礦安全生產領域改革發展綜述

　　黨中央、國務院歷來高度重視煤礦安全生產工作，改革開放以來相繼出臺一系列方針政策和重大舉措，全國煤礦安全生產工作取得了歷史性成就，推動煤炭行業實現了翻天覆地的巨變，為保障國家能源安全供應和國民經濟發展做出了突出貢獻。

　　煤礦安全生產工作成效顯著

　　改革開放40年來，特別是2000年建立國家煤礦安全監察體制后，煤礦安全生產各項工作取得積極進展，全國煤礦安全生產形勢持續穩定向好。1978年到2017年，全國煤炭年產量由6.18億噸增至35.2億噸、凈增長4.7倍，煤礦百萬噸死亡率由9.71降至0.106、下降98.9%，煤礦事故死亡人數由最多時7000人左右降至375人、下降95%左右，特別重大事故由1997年最多的16起降至0起、下降100%。

　　2018年以來，在市場供需兩旺的情況下，全國煤礦事故死亡人數、較大事故、重特大事故和百萬噸死亡率同比實現“四個下降”。據調度快報，截至11月底，全國煤礦事故死亡人數295人，同比減少43人、下降12.7%；較大事故13起、死亡48人，同比減少5起、31人，分別下降27.8%和39.2%；重大事故2起、死亡34人，同比減少4起、35人，分別下降66.7%和50.7%；沒有發生特別重大事故。煤礦安全生產工作創歷史最好水平。

　　縱觀40年來全國煤礦安全生產形勢，有三個階段性明顯特征：1978年至2002年，是煤礦事故高位波動階段，每年死亡人數基本在5000人以上，百萬噸死亡率在4.5以上；2003年至2012年（煤炭“黃金十年”期間），是事故快速下降階段，死亡人數年均減少560人（其中2007年減少近1000人），百萬噸死亡率降到1以下；2013年至今，事故穩定下降階段，死亡人數降到1000人以下，年均減少200人，百萬噸死亡率均在0.3以下，2018年煤礦百萬噸死亡率進入“雙零”時代，逐步接近中等發達國家水平。

　　煤礦安全生產法律體系逐步健全

　　改革開放40年來，黨中央、國務院高度重視煤炭行業和煤礦安全生產法制建設，相繼頒布實施了《礦產資源法》《礦山安全法》《勞動法》《行政處罰法》《煤炭法》《職業病防治法》《安全生產法》《刑法修正案（六）》等法律。特別是國家煤礦安監局成立后，推動出臺了《煤礦安全監察條例》《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》《安全生產許可證條例》《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》《生產安全事故報告和調查處理條例》等行政法規，《煤礦安全監察行政處罰辦法》《煤礦企業安全生產許可證實施辦法》《煤礦安全規程》《安全生產違法行為行政處罰辦法》《煤礦安全培訓規定》《煤礦重大生產安全事故隱患判定標準》等部門規章。目前，初步形成了由15部法律法規、50多部部門規章、1500多項國家和行業標準組成的煤礦安全法律法規標準體系，為煤礦安全生產工作提供了強大的法治保障。

　　煤礦安全監察體制日趨完善

　　黨的十一屆三中全會后，經過撥亂反正，煤礦安全生產工作走上了新的發展道路。1980年恢復了煤礦安全監察制度，1983年開始實行安全生產監管監察“雙軌制”，1993年明確由勞動部門負責綜合管理全國安全生產工作，1995年煤炭工業部開始主管煤礦安全監察與管理工作。1999年12月，國務院批準成立國家垂直管理的煤礦安全監察體制，實行國家、省級、區域（分局）三級煤礦安全監察機構。2004年，國辦印發《關于完善煤礦安全監察體制的意見》，明確了“國家監察、地方監管、企業負責”的煤礦安全生產工作格局。2003年，國辦印發《關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》，2016年中共中央、國務院印發《關于推進安全生產領域改革發展的意見》，2018年中辦、國辦印發《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》，進一步強化屬地監管和監管監察責任，推進企業主體責任落實。同時，各級產煤地區黨委政府落實屬地監管責任，健全煤礦安全監管部門，不斷加強煤礦安全生產工作。今年，黨和國家機構改革，國家煤礦安監局不但得以保留，黨中央還批準成立了黨組，充分體現了黨中央、國務院對煤礦安全生產工作的高度重視，體現了對煤礦安全監察體制的充分肯定，體現了對煤礦安全監管監察隊伍的高度認可。

　　各級煤礦安全監管監察部門緊緊圍繞遏制重特大事故這個“牛鼻子”，嚴格規范公正文明執法。

　　在嚴格執法上，先后開展了“打非治違”行動、兩批“50個重點縣安全專項整治”、安全生產大檢查、全面安全“體檢”、超層越界開采專項檢查、隱患大排查大整治、依法打擊和重點整治煤礦安全生產違法違規行為專項行動、高風險煤礦安全“體檢”等活動，每年開展煤礦瓦斯治理、水害防治、安全投入和安全培訓等專項監察。2012年至2017年，全國煤礦安全監察機構累計監察執法8.7萬礦次，查處事故隱患57萬條（其中重大隱患3500多條），行政處罰3.13萬次，責令停產整頓2189礦次，因不符合安全生產條件提請關閉煤礦110余處。

　　在規范執法上，國家煤礦安監局制定煤礦安全監察系統權利和責任清單，制修訂《煤礦安全監察執法手冊》、《煤礦安全監察行政處罰自由裁量標準》和執法文書樣本，建立煤礦安全生產違法行為和事故隱患描述標準庫。各級監管監察部門制定年度執法計劃，實施分類監管監察，強化執法監督，定期開展執法分析和通報。

　　在執法創新上，采用“雙隨機一公開”、“四不兩直”、明查暗訪、突擊檢查等手段，創新責任監察、預防性監察、告知式監察、異地交叉監察、集中式執法等方式方法，同時建立健全安全監察執法系統、煤礦安全生產基礎數據、隱患排查治理、安全監控、預報預警等信息化系統，開展遠程監察，采取問責約談、公開曝光、聯合懲戒和“黑名單”等綜合措施，不斷提高執法質量。

　　煤炭產業結構不斷優化

　　改革開放后，在“有水快流”煤炭發展政策推動下，上世紀80年代最多時煤礦數量8萬多處，平均單井規模1.52萬噸/年，其中鄉鎮煤礦6.3萬處。1994年，全國鄉鎮煤礦高達7.5萬處，重特大事故多發，國務院決定召開全國鄉鎮煤礦工作會議，對鄉鎮煤礦進行清理整頓。1998年，國務院發布《關于關閉非法和布局不合理煤礦有關問題的通知》，實施“關井壓產”。從2005年開始，國務院決定開展整頓關閉小煤礦三年攻堅戰，小煤礦數量由2.48萬處降至1萬處以內。2016年初，國務院印發《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，加快落后產能淘汰退出。2012年至2017年，通過淘汰退出和推動去產能，淘汰退出煤礦6100多處、產能6.8億噸，淘汰了一大批落后產能，小煤礦數量占比由70%下降到51.3%、產能占比由18%下降到7.5%，大型煤礦數量增至1200多處、產能占比由51.6%上升到75%以上；14個大型煤炭基地產量已占全國的94.3%，前4家大型煤炭企業產量已占全國的26.5%。2018年以來，又淘汰退出煤礦830余處，煤礦數量已降至6200處以下。

　　煤礦防災治災減災能力明顯增強

　　我國煤礦開采條件復雜，煤炭資源埋藏深，自然災害嚴重，井工礦井產量占近90%，露天煤礦產量僅占10%（美國、澳大利亞、印度露天煤礦產量占比分別為67%、80%、90%），沖擊地壓、煤與瓦斯突出、高瓦斯、水害嚴重和采深超千米的礦井數量及產能均超過全國的三分之一，煤礦災害防治任務極為艱巨，形勢嚴峻復雜。中華人民共和國成立以來發生的25起百人以上煤礦事故中，瓦斯、水害事故共20起，占80%，損失極為慘重，教訓極其深刻。

　　瓦斯是煤礦安全的“第一殺手”。2000年，全國煤礦發生重特大瓦斯事故69起、死亡1326人，分別占重特大事故的92%、94.4%。為有效防范和遏制煤礦瓦斯事故多發頻發的勢頭，國家煤礦安監局成立后，在總結經驗教訓的基礎上，提出“先抽后采、監測監控、以風定產”的瓦斯治理方針，推進“通風可靠、抽采達標、監控有效、管理到位”瓦斯治理工作體系建設。2005年，國務院決定成立煤礦瓦斯防治部際協調領導小組，開展煤礦瓦斯治理“三年攻堅戰”。2008年與2005年相比，全國煤礦瓦斯事故起數和死亡人數分別下降56%、64%。近年來，國家大力支持煤礦瓦斯抽采利用，國辦先后印發《關于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》《關于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》，相關部門制定了瓦斯抽采利用稅收優惠、瓦斯發電上網和民用補貼等扶持政策，煤層氣（煤礦瓦斯）開采利用中央財政補貼標準從0.2元/立方米提高到0.3元/立方米，煤礦瓦斯治理工作取得顯著成效。2017年，全國煤層氣（煤礦瓦斯）抽采量178億立方米、利用量93億立方米，較2012年分別提升26%、61%，5年累計利用410億立方米，相當于節約標準煤5000萬噸，減排二氧化碳6.2億噸。2017年，全國煤礦瓦斯事故25起、死亡103人，較2012年的72起、350人分別下降65%、70%。

　　另外，狠抓水害、沖擊地壓等其他重大災害防治。近年來，國家煤礦安監局制修訂了《煤礦防治水細則》《防治煤礦沖擊地壓細則》等一系列規章制度，開展煤礦致災因素普查治理和專項監察執法，推進水害防治 “五個轉變”理念、構建“七位一體”工作體系、落實“三專兩探一撤”措施和老空水防治“四步工作法”等，取得較好成效。全國煤礦水害事故由2002年的160起、死亡509人，降至2017年的9起、14人，分別下降了94.4%、97.2%；火災事故由2002年的20起、死亡185人降至2017年的2起、1人，分別下降了90%、99.5%。

　　煤礦安全科技水平持續提升

　　以改革開放初期從國外引進100套綜采設備為起點，通過引進、消化、吸收、創新，我國煤礦綜合機械化水平快速提升。特別是黨的十八大以來，大力推進煤礦機械化、自動化、信息化、智能化建設，推廣先進適用技術裝備，淘汰落后工藝設備，煤礦安全科技取得積極進展。

　　機械化方面，綜采放頂煤技術日益成熟，電液控制閥關鍵技術結束了長期依賴進口，厚煤層大采高綜采成套裝備實現了國產化，深厚沖積層千米深井快速建井技術與成套裝備、煤礦井下掘進設備制造水平大幅提升，年產1000萬噸的綜采設備、采煤機、液壓支架和運輸機全部達到世界先進水平。如，國家能源集團神東上灣煤礦成功應用8.8米一次采全高成套綜采裝備，正式投產后單井單面年產量將超1600萬噸。國家能源集團神東大柳塔煤礦全斷面快速掘進系統創單班進尺82米、日單進158米、月單進3088米的紀錄。目前，全國煤礦采掘機械化程度已分別達到78.5%、60.4%。

　　自動化方面，大力推行無人值守和遠程監控，全國很多礦井主要生產系統實現了地面遠程集中控制，目前井下無人值守的機電崗位是2016年的2.4倍。如，山西五大煤炭集團已有153個井下變電所、62個水泵房實現了無人值守，45部皮帶運輸機實現了遠程控制。

　　信息化方面，積極推進煤礦安全監控系統升級改造，大型礦井、煤與瓦斯突出礦井今年完成安全監控系統升級改造任務，其他礦井2020年底前完成升級改造任務。監管監察部門通過安全監控、預報預警等信息化手段，實施遠程執法，提高執法效能。

　　智能化方面，綜采智能化無人開采技術已廣泛適用于大采高、中厚煤層、薄煤層以及放頂煤工作面，全國已經建成70多個智能化采煤工作面；井下機器人研發應用加快推進，國家能源集團、中煤集團、兗礦集團等大型煤炭企業正在研發采煤、掘進、運輸、救援等38個崗位的機器人。

　　煤礦安全基礎更加堅實

　　“抓基礎、強管理”是煤炭行業長期秉承的優良傳統，是煤礦安全生產工作的永恒主題。上世紀90年代，提出了“管理、裝備、培訓”并重原則，大力推進“質量標準化、安全創水平”，組織開展“六五四”活動（創建“六好區隊”、“五好班組”和爭當“四有職工”）。2006年、2007年先后出臺加強國有重點煤礦和小煤礦安全基礎管理工作“兩個指導意見”，狠抓安全質量標準化、安全培訓、班組安全建設等工作。2010年，召開全國煤礦班組安全建設推進會，2012年召開全國煤礦安全生產經驗交流現場會，國務院領導同志參加會議，對煤礦安全基礎建設提出明確要求。2016年5月，在安徽皖北煤電集團召開全國煤礦推進安全基礎建設現場會，著力推進系統優化、管理創新、素質提升、科技進步，實現“人、機、環、管”的協調發展。2018年7月，在山西潞安集團召開全國煤礦安全基礎建設推進大會，提出了堅持“管理、裝備、素質、系統”四并重的新理念，著力打造新階段煤礦安全基礎建設“升級版”，推動煤炭行業由粗放型管理轉向精細化管理，由勞動密集型轉向技術創新型，由規模擴張轉向結構優化升級，由高危行業轉向安全行業，由高速度轉向高質量發展。

　　在安全生產標準化方面，1986年原煤炭部部署開展“質量標準化、安全創水平”活動，在山東肥城礦務局召開了第一次全國煤礦質量標準化現場會。2003年，為突出安全與質量的有機統一，將“質量標準化”拓展為“煤礦安全質量標準化”。2017年，為深入貫徹落實習近平總書記關于構建風險分級管控和隱患排查治理雙重預防性工作機制重要指示，在煤礦安全質量標準化實踐基礎上，融合安全風險分級管控、隱患排查治理雙重預防機制內容，研究制定了風險分級管控、隱患排查治理和安全質量達標“三位一體”煤礦安全生產標準化體系，形成了《煤礦安全生產標準化考核定級辦法（試行）》和《煤礦安全生產標準化基本要求及評分方法（試行）》等制度標準。2017年以來，國家煤礦安監局等部門對一級標準化煤礦出臺了9項激勵政策，大大提高煤礦企業達標創建工作的積極性。通過政策激勵、示范引領、嚴格考評、動態抽查，目前全國有達標煤礦3020處，其中一級煤礦444處、二級煤礦1533處、三級煤1043處。

　　在班組安全建設方面，長期以來煤炭行業高度重視基層班組建設，特別是國家煤礦安監局成立以后，將班組建設擺在突出位置來抓，先后總結推廣了“白國周班組管理法”、中煤塔山煤礦“人人都是班組長”等典型經驗。2010年，召開全國煤礦班組安全建設推進會，實施“萬名班組長安全培訓工程”，開展爭創“三優”（優秀安全班組、優秀班組長和優秀群監員）活動，組織全國煤礦班組安全建設先進事跡巡回演講和出國考察等活動，推動企業把安全生產責任落實到班組，把各項安全管理措施落實到班組，把安全防范技能落實到班組，把企業安全文化建設落實到班組，把黨和政府對煤礦工人的關懷落實到班組。

　　在人員素質提升方面，各地始終把人員素質提升作為一項重要基礎工作來抓，初步建立了“企業自主培訓、部門強化考核、執法與服務并重”的安全培訓管理新機制，實現了由政府主導培訓向企業自主培訓轉變，由注重知識考核向注重能力考核轉變，由培訓資質管理向培訓執法轉變。2012年至2017年，全國共培訓煤礦企業主要負責人7.6萬人次、安全生產管理人員97.8萬人次、特種作業人員257.5萬人次；煤礦從業人員中，具有大專及以上文化程度的由11%上升至15%，初中及以下文化程度的由60%下降到50.9%。今年，國家煤礦安監局新修訂了《煤礦安全培訓規定》，部署開展煤礦安全培訓“六查六改”，嚴格人員職業準入，加強培訓和培養，推出淮北礦業集團安全培訓“四化、四個轉變”的典型經驗，全面推進煤礦職工素質能力建設，努力打造知識型、技能型、創新型的煤礦職工隊伍。

　　煤礦安全生產面臨機遇和挑戰

　　盡管近年來煤礦安全生產形勢持續穩定好轉，但煤礦安全生產形勢依然嚴峻復雜，重特大事故時有發生，小煤礦數量多，煤礦災害不斷加重，企業主體責任不落實，安全欠賬嚴重、抽掘采失調，煤礦安全風險管控和隱患排查治理不到位，安全基礎仍不牢固，違法違規生產建設行為屢禁不止，監管監察執法還存在寬松軟等問題。加之，煤炭市場供需平衡趨緊，個別區域、個別時段供給偏緊，易導致一些采掘失調的煤礦繼續超強度超能力組織生產，系統性安全風險不容忽視。

　　同時，煤礦安全生產工作也面臨新的歷史機遇。習近平新時代中國特色社會主義思想為做好煤礦安全生產工作指明了方向，黨的十九大對安全生產重大部署為煤礦安全生產工作提供了根本遵循，煤炭行業供給側結構性改革為煤礦安全發展提供了治本之機，經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段為煤礦安全生產工作創造了有利環境，黨和國家機構改革為推進煤礦安全生產形勢持續穩定向好注入了強大動力。

　　下一步，全國煤礦安全生產工作要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于應急管理和安全生產的重要論述，按照應急管理部和國家煤礦安監局工作部署，強化紅線意識，堅持安全發展，以防范遏制煤礦重特大事故為重點，以推動企業主體責任落實為關鍵，堅持查大系統、控大風險、治大災害、除大隱患、防大事故，堅持“管理、裝備、素質、系統”并重，著力強化煤礦安全依法治理能力，著力推進科技進步，著力提升重大災害治理水平，著力夯實煤礦安全基礎，著力推動實現煤礦高質量發展，不斷完善煤礦安全生產治理體系和提升治理能力，實現煤礦安全生產狀況與全面建成小康社會目標相適應、達到中等發達國家安全水平，營造良好的煤礦安全生產環境。