中國安全生產形同虛設李毅中新政清洗帶血GDP

2005/5/10 16:05:07

“我本人無意刮起一場安全監管的風暴，但加大監管力度是必然之事……今后搞安全生產將六親不認，加大安全問責，這樣可能會得罪一些人，得罪一些地方，得罪一些部門，但是減少了傷亡的人數，這是最重要的。” 4月5日，當李毅中在國務院新聞辦公室新聞發布會上暢述此言時，其身份已由國資委黨委書記、副主任，晉身為中國第一個國家安全生產監督管理總局的局長。
這一重大調整的背后，是近年來各種礦難、空難及公共危機事故的頻頻發生。僅在李毅中上任前的4個月內，國內就連續發生了三起特大礦難，地點分別在鄭州大平、銅川陳家山、阜新孫家灣，死亡人數也一路飆升，分別為147人、166人和214人。去年11月21日還發生了一起空難，55人葬身包頭。
一方面是中國經濟的高速發展，另一方面則是工業生產在經濟高速增長壓力下生產事故和傷亡人數的急劇攀升，甚至媒體開始用“帶血的GDP”來譴責這種局面。安全生產監管部門的壓力劇增。
中國安全生產科學研究院院長劉鐵民通過對新中國成立50多年來工傷事故死亡人數，與同期國民經濟增長率等有關數據進行分析研究后得出結論：工傷事故死亡指數與GDP同步增長。
他對經濟增長率與工傷事故死亡人數之間的相關性和線性回歸進行了分析，得出了一個“死亡彈性系數”：當我國GDP增長率大于5%時，每增加一個百分點，死亡人數指數隨之增加2.2%;當GDP增長率超過7%，這種同步增長的趨勢更為明顯。他認為，決定工傷死亡數字的不是GDP的靜態總量，而是它的動態增長變化，更確切地說，是由于GDP及其增長方式影響的能耗需求的動態變化而引起的。
事實上，發達國家的經驗也表明，安全生產事故峰值最高的年份，正是在經濟發展最快、工業發展重型化的時候。如日本1960年代，每年因工傷事故死亡6000多人，而今每年僅死亡1800多人；美國的煤炭生產在二戰前，每年事故死亡2000人以上，而現在每年僅死亡30人左右。研究還表明，當一個國家的人均GDP在1000-3000美元時，正值安全生產事故的高發期。中國顯然正處于這樣一個交叉路口。
2月23日，國務院專門召開第81次常務會議，將國家安監局升格為總局。5天后，李毅中被火速任命為總局局長，成了接手歷史使命的“救火隊員”。
李毅中“救火”
李毅中出身石油行業，對于安全生產并不陌生。他曾回憶說：“我過去長期在石化企業工作，這是個高溫高壓、易燃易爆、有毒有害、連續作業的行業。30多年來我也經歷了一些生產事故，也處理了一些事故。我當車間主任和廠長的時候，我也親手抬過我們職工的尸體，心情沉重地做這些受難家屬的工作。”
對此，中石化原安監局局長曹炳言向《商務周刊》舉例介紹，1987年，李毅中從齊魯石化經理調任中石化總公司任副總經理，當時安全處還只是生產部下面的一個部門，五六個人。李毅中主抓生產后，把安全處升格為安全生產監察局，和生產部門平級。
1992年中石化精簡機構，由于一些不同意見，安監局又被重新降回到五六人的安全處，結果當年中石化接連發生多起安全生產事故。第二年，中石化重新成立安全生產監察局。“這其中李毅中起了不小的作用。”曹說。
后來當上中石化董事長的李毅中更是把安全生產提高到“沒有安全就沒有一切”的高度，同時強調自己作為一把手“是安全第一責任人”。正是基于這樣的理念和實踐，李毅中在升任國資委副主任后，中央企業的安全生產工作也基本由他負責。
不過，對于被賦予的新頭銜——國家安監總局局長，李毅中還是“感到有些突然”。這曾讓外界對他的調任產生了一些聯想，有人認為他在國資委期間“硬朗的作風”得罪了某些中央企業，也有人認為他可能因為要調查中央企業賬目而觸及某些高層官員的“神經”。這些都已無從考證，重要的是，中國事故迭出、問題重重的安全生產由這樣一位“能吏”掌舵，終究是一件幸事。
還沒等李毅中稍作片刻調整，形勢就逼迫他投入一線工作。迎接他的不是掌聲，而是剛剛發生的遼寧阜新海州立井特大瓦斯爆炸事故，214條生命消失于井下，成為45年來煤礦行業最大的一起安全事故。
接下來的一個多月，李毅中基本上在和瓦斯“打仗”：貫徹國務院關于瓦斯治理的7項措施，組織開展煤礦安全大檢查。其間從2月23日至3月10日，由105名工作人員組成的21個檢查組，撒向了20個產煤省和中央煤炭企業。檢查的結果是：對存在重大隱患的礦井，當場責令停產整頓8處；對檢查出來的497條隱患，都反饋地方政府落實；對沒有經過“三同時”驗收而擅自生產的18處煤礦下達停產整頓通知；對發生過瓦斯動力現象尚未進行鑒定的17處煤礦下達停產整頓指令。
李毅中不負眾望，在打響了“瓦斯第一槍”后，借助安全生產監督管理局升格為總局的契機，在安全監管的難點上打出了一系列“組合拳”。
李毅中承諾，在3年之內償還所有煤礦安全欠賬。根據國家安監局統計的數字，目前國有煤礦安全欠賬高達505億元人民幣。從某種角度而言，這些安全欠賬直接導致了煤礦事故。為此，加大安全投入成為李毅中施政的著力點之一。
他表示，國家安監總局正在加緊建設國家、地方和企業共同投入的機制。今年除了國家安排的30億國債資金全部用于瓦斯治理之外，地方政府也將按相應的比例進行資金投入。而作為安全投入的主體——企業，將根據安全費用提取和使用的有關規定，提取安全費用。
李毅中把另一個著力點放在了加大安全問責的力度上。在4月5日的新聞發布會上，李毅中反復強調，最近的幾起事故都是礦主無視國家法律，無視政府監管，無視礦工生命而非法開采、違法生產所造成的。但他同時坦言，這其中也暴露出了一些地方安全監管不扎實、執法不嚴格、責任不落實等問題。他繼而表示，在未來的工作中，“將以六親不認的姿態”，加大安全問責，重塑安全監管權威。
李毅中的抱負是，通過努力，逐步建立起國家監察、部門和地方監管、企業負責、群眾參與、社會支持，統一、高效、協調的安全生產監管體系。而對于國家安監總局，這位首任局長給的定位是“站在全局的高度，履行好國家監察和綜合監管的職責，督促落實地方政府、行業主管部門和國有資產出資人的監管責任，落實企業安全責任主體責任”。他一再強調，總局不能代替地方政府，不能代替行業主管部門，不能代替出資人機構，更不能代替企業，要找準總局的定位。
正是站在這樣的高度，李毅中就任一個多月來拼命治理瓦斯、償還安全欠賬、加大責任追究的思路愈來愈鮮明。但這也只是一個良好的開端而已，李毅中心知肚明，“有人認為我的工作‘成無功、敗有過’”，他強調，只要上下齊心協力，一定能把安全生產工作做好。
當然，問題的關鍵是，“上下齊心協力”能否在現有安全監管體制下實現。
執法不力、“防火”變“撲火”
中國安全監管實行的是分級管理，這種管理體制使地方政府與地方安監局形成上下級關系，地方安監局局長由地方政府任命。對此，多位專家在接受《商務周刊》采訪時指出：在這種格局下，當安全與經濟生產這對矛盾發生沖突時，地方政府總是更看重經濟效益，而安全執法也就成了口號和文件里的“空中樓閣”。
與此同時，近年來石油、化工、煤炭等行業改制為公司化運作后，由于成本和效益的權衡，企業內部安全生產的監管動力逐步減弱，分級管理的模式又讓地方監管出現了真空。久而久之，監管部門相對于生產部門就顯得十分“弱勢”，難以對其進行有效的監督。
以2003年底導致234人死亡的重慶開縣特大天然氣井噴事故為例，開縣安監部門的主管官員當時就向媒體坦承，造成這起事故的中國石油天然氣集團是副部級企業，他們作為地方的科級單位無力對其進行安全監察。該縣安監局作為當地安監工作的主管機構，竟然沒有得到開采部門的事故報告。
對此，河南省安全監督管理局局長李九成曾感慨地方安監工作的苦衷：“在地方的那些國家級大企業，他們的一個辦公室主任都可能是很高的行政級別，根本不聽你的。”而具體到生產企業內部的安監人員，更是難以真正行使其職責。記者在采訪中接觸到一個具體事例：2004年東北某企業一位車間主任違章操作特種設備，被公司安監員罰款，結果該安監員受到了車間主任的百般刁難，并讓其下崗。
實際上，就連國家安全生產監督管理局在升格為總局之前，其協調各部委方面也相當乏力。“各行業主管部委都是部級的機構，而安監局只是副部級單位。”一位該局政策法規司官員認為，此次拉平國家安監總局與中央各部委及地方省份的級別，將有利于安監總局開展協調工作。不過，他也一再向《商務周刊》強調，并不是說行政級別上去了，安監工作在下面的執行就到位了。
事實上，自從國家安監局2001年成立那天起，煤礦安全監察局就一直是垂直管理，“國家監察、地方監管、企業負責”也是早就確定的基本格局，但礦難為什么還是頻頻發生？清華大學公共管理學院常務副院長薛瀾和中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍在采訪中都指出，歸根結底還是安全法律法規得不到真正的執行。“安監改革的核心應該是法治的到位。否則，如果體制不改而只是行政升格，礦難依舊無法遏制。”薛瀾說。
僅在安監總局網站上，與安全有關的國家法律記者就發現了13部，包括《安全生產法》、《消防法》、《礦山安全法》、《道路交通安全法》等；行政法規36個，包括《礦山安全監察條例》、《危險化學品安全管理條例》、《鐵路運輸安全保護條例》、《民用航空安全保衛條例》、《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》等，而各種部門規章和地方法規更是數不勝數。多年來始終頻發的各種安全事故表明，這些法律法規幾乎形同虛設。
國家安監總局政策法規司官員在接受《商務周刊》采訪時承認，現有法律法規是健全的，比如煤礦安全，有《煤炭法》，有《煤礦安全條例》，還有《煤炭安全規程》等，“這些規定都非常細，如果都能按照規程去做的話，就沒有那么多的事故發生”。
但一個煤礦是否能夠按照規程去做，一個工段是否都能落實，卻與法規本身沒有多大關系。這是中國當前最為典型的“有法制，無法治”。市場化改革帶來的經濟利益多元化，消解了過去強力的行政權威，但制度權威卻遲遲沒有樹立起來，任憑你制訂了多少部法，任憑你開多少次會、搞多少次大檢查，都無法抵抗經濟利益對欲望最直接的刺激。
實際上，安全事故的解決是一個系統工程，不僅需要行政上加強權威性，更需要從法律執行能力、經濟激勵、技術創新等多種角度加強。國務院發展研究中心產業經濟部錢平凡以美國經驗為例，向記者闡述了“防火”更甚于“撲火”的道理：其一，安監機構擁有獨立執法權，安監員有權下令煤礦停產，即使安監員的級別比政府或企業的高管要低很多；其二，企業主事先繳納和事后的罰款金額高于他本應在安全生產上的投入；其三，在技術上不斷進步。由此帶來的成效是，美國煤礦每百萬噸死亡率僅是中國的1%。
專家治理路線
“安全行業技術是一種技術性非常強的行業和業務，如果完全不懂去檢查就會流于形式。”擁有多年石化安全管理經驗的李毅中坦言，有一次他到國資委監管的航空公司去檢查，人家領著他看飛機的維修，看調度室的運行圖，但他只知道人家有這些東西，卻無法挑出毛病來。“這樣的檢查與其說是檢查，不如說是參觀。”因此，李毅中在上任后便把“科技興安”作為安全新政中的重要部分，他提倡讓專家去搞安全檢查，走“專家治理”的路線。
為此，上任一個多月，李毅中就馬不停蹄地趕往中國安全生產科學研究院視察工作，并一再強調，安科院要為安監總局做好“技術支撐”。當時，“中國”二字打頭的中國安全生產科學研究院剛剛于2005年1月18日正式掛牌成立，此前的名稱還是國家安全生產監督管理局安全科學技術研究中心。
中國安科院副院長吳宗之接受《商務周刊》采訪時說：“安科院得以掛牌是中央政府對安全生產高度重視的結果之一，它的目標是很明確的，就是要通過安全科學技術推動和保障安全生產，預防和控制傷亡事故的發生。”
吳宗之說，建立安科院不光是改名的問題，作為國家級的安科院正在加大一些基礎性、關鍵性的研究。為此，國家批準安科院的人員編制從原來的128人增加到178人。在吳宗之的描述中，安科院原來的研究室都升格為研究所，同時增加公共安全研究所等，最終從機構設置上將形成“666”的布局——6個研究所、6個中心、6個職能部門。記者了解到，安科院擴編計劃的幅度甚至比國家安全生產監督管理總局還大。
身為安科院副院長的吳宗之，同時也是中國重大事故預防的學術帶頭人，16年來一直業精于此，還編寫了國內第一本關于應急救援預案的教材。在他看來，“安全是相對的，危險是絕對的，事故是可以預防的”。
他認為，安全管理管什么，事故預防防什么，這就好比打仗。首先要知道敵人——危險源在哪里，就是辨識危險，其次才是評價危險，再次是分級、分類地管理、監控和打擊危險，最后就是應急救援預案。
吳宗之對當前中國安全預防的現狀格外憂心。他提了一個任何搞安全的人都極不愿意做的假想：假如1995年日本阪神地震發生在中國，會造成多大的傷亡？日本死亡人數少得讓安全界稱其為“經典”，這主要得益于日本早就建立了一套全社會的安全系統。
“我們光煤礦安全欠賬就505億元，消防、地震等等還有很多欠賬，一旦發生火災，消防車、消防水、樓房報警系統等都跟不上，更別說民眾安全意識和平時訓練等深層次的問題。”吳宗之說。
“安全生產事關社會安定和諧，事關‘以人為本’的執政理念。”當李毅中這樣宣講他的安全新政時，包括盧宗之在內的一些安全專家感到特別振奮，“安全生產能否列入可持續發展，我們呼吁都已經10年了”。

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