吸取以往產業政策因脫離市場實際而屢屢落空的教訓，工業和信息化部近日發布的《鋼鐵工業“十二五”發展規劃》弱化了行政控制色彩，強化了政策引導概念，意圖實現“十一五”期間鋼鐵行業的未盡之業。
　　
　　這是繼2005年頒布《鋼鐵產業發展政策》、2009年頒布《鋼鐵產業調整和振興規劃》以來，中國政府第三次出臺鋼鐵行業綱領性文件。
　　
　　接受《財經》記者采訪的多位業內人士對此前的行業政策都頗有微辭，認為其未脫計劃經濟色彩，與市場真實情況相背離。
　　
　　談到鋼鐵“十二五”規劃，多數受訪者認為，盡管弱化行政色彩昭示著行業主管部門的調控思路悄然生變，但鋼鐵行業粗放發展、結構性過剩的痼疾，卻很難因此得到解決。
　　
　　從控制到引導
　　
　　過去十年，中國鋼鐵經歷了令世界羨妒的規模擴張。
　　
　　1981年中國粗鋼產量僅有3560萬噸，2000年達到1.3億噸，年均增速為7%。而2009年中國粗鋼產量已較2000年增加4.4億噸，年均增速27.2%。
　　
　　從投資方面來看，1981年以來，中國鋼鐵總投資完成25661億元。其中，2001年以來完成20830億元，占81.2%。鋼鐵產業固定資產投資平均增速達到30.6%。這也使得中國鋼鐵產能迅速提升至7億噸以上，年均增速19%。
　　
　　但是，過度追求規模經濟的粗放發展模式也使行業遭遇資源、環境瓶頸，加之經濟增長減速引發鋼鐵消費降溫，鋼鐵行業在十年華章之后跌入微利時代。
　　
　　另一方面，中國鋼鐵產業規劃一直延續著計劃經濟時代方式，致使針對行業規模的規劃目標與實際總量產生嚴重偏差。“十五”期間，中國規劃粗鋼產量為1.4億噸，而2005年實際產量達到3.5億噸。
　　
　　產量的快速增長與產能的不斷增加，被認為是過剩的信號。行業主管部門指出，正是鋼鐵產能過剩的矛盾，導致中國鋼材市場價格大幅波動。
　　
　　2003年12月，為遏制投資過熱，國家要求制止鋼鐵、電解鋁、水泥行業盲目投資，快速擴張的民營企業被推向風尖浪口。2004年鐵本事發，常州“鋼鐵大王”戴國芳鋃鐺入獄。
　　
　　2005年7月出臺的《鋼鐵產業發展政策》，第一條即提出“鋼鐵生產能力保持合理規模”。但國內鋼鐵擴張并未因此減速。“十一五”時期，我國粗鋼產量由3.5億噸增加到6.3億噸，年均增長12.2%。
　　
　　金融危機爆發后，中國于2009年初出臺了《鋼鐵產業調整和振興規劃》，力圖將“總量恢復到合理水平”。
　　
　　這份規劃明確將當年粗鋼產量定為4.6億噸，同比下降8%，表觀消費量維持在4.3億噸，下降5%。
　　
　　規劃還預測，到2011年，粗鋼產量為5億噸，表觀消費量為4.5億噸。但是，2009年中國實際粗鋼產量達到5.7億噸，翌年達到6.3億噸。
　　
　　“十年來，產業政策制定部門對經濟發展估計不足。在嚴重低估需求的基礎上，國家對鋼鐵進行了控制性發展，但卻越控制越多。”一位業內人士如此評價。
　　
　　鋼鐵“十二五”規劃制定前，有關部門針對之前的歷次規劃失誤進行了總結和反思。
　　
　　最終，在繼續以嚴控產能擴張作為基本原則的同時，新五年規劃取消了對鋼鐵總量的量化概念，對此的描述僅為“使鋼鐵總量基本滿足國民經濟發展需求”。新規劃還淡化政策了的限制作用，加強了政策的引導性。
　　
　　在粗鋼消費預測方面，中國鋼鐵工業協會常務副秘書長、冶金工業規劃研究院院長李新創坦言，對2015年、2020年的需求預測，業內爭議很大。因此新規劃分別采用行業消費調研法、地區消費平衡法、消費系數和回歸分析法三種方法對2015年國內粗鋼消費量進行了預測，最后綜合預計2015年消費量達到7.5億噸。
　　
　　“這個數據比較保守，今年我國鋼產量有望達到7億噸，以此來看，未來鋼鐵工業還有適當的發展空間。”李新創對《財經》記者說。
　　
　　上海鋼之家信息科技有限公司總經理吳文章則對《財經》記者表示，最終需求是市場變化修正后的結果，7.5億噸的預測應屬于較為中性的判斷。
　　
　　“十二五”被認為是鋼鐵行業“轉方式、調結構”的關鍵時期。
　　
　　工信部原材料工業司副司長駱鐵軍指出，為引導鋼鐵行業解決結構性過剩矛盾，鋼鐵“十二五”規劃重點提出改變目前“北重南輕”的局面，環渤海、長三角地區原則上不再布局新建鋼鐵廠。
　　
　　規劃同時要求，河北、山東、江蘇、遼寧、山西等鋼鐵大省要減量調整區域內鋼鐵產業布局，湖南、湖北、河南、安徽、江西等中部地區不增加鋼鐵產量，西部相對獨立的市場區域結合區域差別化政策適度發展鋼鐵產業，新疆、云南等沿邊地區，要積極探索利用境外礦產、能源和市場，發展鋼鐵產業。
　　
　　駱鐵軍認為，鋼鐵工業規模已經很大，并已具備由大到強的轉變基礎。鋼鐵行業要實現由注重規模擴張，向注重品種質量效益提高、依靠技術進步、科學管理、人才成長轉變。
　　
　　不同于以往政策，鋼鐵“十二五”規劃將品種質量作為規劃目標首條。
　　
　　對此，李新創解釋說，為適應產業轉型升級需要，鋼企要將產品升級放在首位，將提高量大面廣的鋼材產品質量、檔次和穩定性作為產品結構調整的重中之重。
　　
　　同時，加快發展關鍵鋼材品種，鼓勵有實力的鋼企開發高端鋼材品種，同時避免投資浪費和高端產品的無序競爭。
　　
　　對產品升級的重點，駱鐵軍的看法與李新創一致。他也提到了應避免高端產品同質化競爭造成資金浪費，辦法是“由少部分有實力的企業承擔高精尖的品種的開發，以滿足新興產業需求”。
　　
　　在品種質量之外，聯合重組、淘汰落后是實現鋼鐵結構調整的重要途徑。對此，鋼鐵“十二五”規劃設定了到2015年實現前十大企業集中度達到60%的目標。
　　
　　新規劃重點支持優勢大型鋼鐵企業開展跨地區、跨所有制兼并重組，充分發揮大型優勢鋼鐵企業集團的帶動作用，形成3-5家具有核心競爭力和較強國際影響的企業集團;積極支持區域優勢鋼鐵企業兼并重組，促進區域鋼鐵企業加快產業升級，形成6-7家具有較強市場競爭力的企業集團。
　　
　　業內人士表示，之所以選擇若干重組項目實施重點突破，主要是希望能夠借此以點帶面，促進全行業重組。
　　
　　2009年的《鋼鐵產業調整和振興規劃》首次將規劃具體到了項目，提出發揮寶鋼、鞍本、武鋼等大型企業集團的帶動作用，推動鞍本與攀鋼、東北特鋼，寶鋼與包鋼、寧波鋼鐵等一系列兼并重組。
　　
　　“十一五”期間，前十家鋼鐵企業的產量集中度從2005年的34.7%提高到2010年的48.6%。區域重組的進展較快。受地方經濟影響，各地鋼企迅速通過重組并購壯大，成為我國鋼鐵重組的主力軍，但以提升競爭力為目的的重組也開始變味。
　　
　　全國人大代表、德龍控股有限公司董事長丁立國曾于今年“兩會”期間表示，此前與河北鋼鐵集團進行漸進式重組的12家民營企業，無論是從管理、技術、資源、資金，還是審批立項，都存在明顯的問題。而這些企業主要是想通過跟河鋼進行重組來解決生存問題。
　　
　　在行業進行結構調整過程中，地方利益成為最大障礙。鋼鐵企業作為地方納稅大戶，往往受到地方政府保護，致使兼并重組與淘汰落后阻礙重重。
　　
　　對此，鋼鐵“十二五”規劃提出，加強財稅、金融、貿易、土地、節能、環保、安全生產等各項政策與鋼鐵產業政策的銜接，制定鋼鐵工業兼并重組指導意見，指導地方和企業開展兼并重組工作。
　　
　　實際上，這一思路已提出多年，至今并未形成重大突破。
　　
　　行業轉型艱難
　　
　　規模高速膨脹與利潤水平連年降低的巨大反差，讓占世界一半產量的中國鋼鐵行業難訴其苦。
　　
　　中國鋼鐵工業協會數據顯示，中國鋼鐵行業的銷售收入利潤率從2004年的8.11%一路下滑。
　　
　　2010年年底，這一指標已降至2.91%，處于全國工業領域最低水平。自2008年下半年以來，中國鋼鐵行業利潤率一直處于3%左右的低谷。
　　
　　李新創坦言，由于目前行業整體處于供過于求的狀況，加之原燃料價格處于高位，因此中國鋼鐵企業之間的競爭日趨激烈，行業進入低盈利時代。
　　
　　中國冶金報11月近期的《鋼鐵工業“十二五”發展調查報告》(下稱《調查報告》)顯示，82.7%的受訪者認為中國鋼鐵業未來十年將經歷殘酷的市場競爭。
　　
　　報告稱，生產熱軋寬帶鋼的企業，僅被重點統計的生產企業就有30家，其中產量占比重超過3%的有10家;在冷軋寬帶鋼領域，被重點統計的生產企業共有29家，產量占比重超過3%的共14家。
　　
　　上述兩種鋼材一度被定義為行業“高端產品”，但隨即成為過去5年鋼鐵企業競相擴張的重點項目。
　　
　　雖然主管部門“十一五”期間在淘汰落后、兼并重組、布局調整等方面做了多種嘗試，但在一系列公布的指標背后，行業痼疾依然難以動搖。
　　
　　一位不具名的業內人士評價說，產能淘汰的政策標準實際上已經成為產能擴張助推器，每一次淘汰標準的提高，都成為企業新一輪產能擴張的開始。
　　
　　2006年，國家發改委發文規定淘汰全部200立方米以下的小高爐。翌年，淘汰標準提高至300立方米，隨后又在金融危機后升至400立方米。
　　
　　但是，地方利益與鋼鐵企業求生的意愿不謀而合，一批以“品種調整”、“技改”為名的產能擴張新項目不斷上馬，致使行業陷入越淘越多的怪圈。
　　
　　《調查報告》顯示，79%的受訪者認為提高產業集中度被賦予了太多期望，兼并重組在淘汰落后和避免無序競爭兩個方面貢獻有限。
　　
　　業內對主管部門過于重視沿海鋼鐵基地建設也有質疑之聲。對此，李新創表示，內陸地區的產能規模讓行業布局調整陷入困境。
　　
　　由于這些地區產能龐大并有繼續擴張的沖動，因此武鋼防城港、寶鋼湛江項目陷入停滯狀態。“現在內地在建鋼鐵項目還有5000多萬噸。”李稱。
　　
　　近年來，中國鋼鐵工業主管部門一直致力于建立過剩產能的退出機制，但在公平的市場競爭機制并無完善的情況下，尤其是地方政府對于嚴格執行節能、土地、環保等法律法規的不作為，致使中央政府的努力收效甚微。
　　
　　“目前行業轉型面臨諸多挑戰，企業效益普遍不好，繼續增加鋼鐵行業的投資顯然不是慎重的選擇。”李新創警告說。
　　

　　來源：鳳凰網