中國現行礦權制度及礦業管理體制，并未緊隨頁巖氣的政策春風而調整，這使民企和外企投資頁巖氣面臨巨大風險
　　
　　中國頁巖氣的主管機構，正向民企和外資頻伸橄欖枝。
　　
　　11月22日，國土資源部公布了《關于加強頁巖氣勘查開采及監督監管有關工作的通知》(下稱《通知》)，文中明確規定，“鼓勵符合條件的民營企業投資勘查、開采頁巖氣；鼓勵擁有頁巖氣勘查、開采技術的外國企業以合資、合作形式參與我國頁巖氣勘查、開采。”
　　
　　此前半個月，財政部宣布將在2012年至2015年對頁巖氣開發實施0.4元/立方米的補貼，且補貼標準將根據該產業發展情況予以調整。
　　
　　在10月25日舉行的中國頁巖氣探礦權第二輪招標中，包括三大國家石油公司在內的83家各種所有制企業，參與了20個區塊的競標。
　　
　　中海油能源經濟研究院首席能源研究員陳衛東說：“在中國現代石油工業歷史上，這是首次向國內所有符合投標資質的企業招標，參與油氣資源上游投資作業，不再以企業所有制設限，中國本土企業家可以進入最需要創新精神的油氣上游行業”。
　　
　　國際石油公司也紛紛入宴，與國家石油公司開展頁巖氣勘探開發合作。中石油與殼牌簽訂了富順-永川聯合評價協議，與挪威國家石油公司、埃克森美孚、康菲開展聯合研究，簽署合作協議；中石化與BP、雪佛龍合作開發凱里、龍里區塊；斯倫貝謝也通過入股安東石油大力布局中國市場。
　　
　　國家能源局油氣司副司長楊雷稱，頁巖氣開采鼓勵投資多元化，歡迎民企和外資進入。
　　
　　中國頁巖氣開發能否更加透明、高效和市場化，關鍵是能否成功鼓勵民企及外資進入，這已是業界共識。但最初的興奮過后，民企和外企發現，中國現行礦權制度及礦業管理體制并未緊隨頁巖氣的政策春風而調整，這使他們投資頁巖氣面臨著巨大風險。
　　
　　這些風險包括：招標區塊地質信息不足，將使企業無法對區塊價值進行判斷；探、采礦權分離，將使投資者權益得不到保障；區塊退出機制執行無力，將使民企發展空間受到擠壓。
　　
　　一位民營石油公司高管將此形容為：手持邀請函，卻難以真正入場。另一家著名國際石油公司的高管則表示，“顧慮重重，不敢輕易介入。”
　　
　　關鍵信息缺失
　　
　　企業進入頁巖氣領域的第一步，是掌握區塊的地質信息。資料顯示，在第二輪頁巖氣探礦權招標中，國土資源部列出的20個區塊均只有簡單的位置介紹，幾乎未提供任何對區塊資源價值判斷有用的數據。
　　
　　這正是現行體制給民企和外資們提出的第一個難題——招標區塊地質資料信息嚴重不足。
　　
　　一位要求匿名的國際著名油服公司技術專家表示，“這在美國的區塊招標中是不可想象的。”
　　
　　判斷一個區塊是否有價值以及價值大小時，必須要掌握的關鍵信息包括：地下含氣量、氣的保存條件、儲層厚度、頁巖的延伸面積以及巖性是否適合壓裂等等。這些數據在美國的礦權招標中，企業可以通過購買等方式獲得。
　　
　　“數據分享，對油氣行業非常重要。”上述專家稱，“如果沒有任何地質數據，企業在投標時就無法判斷區塊價值，這涉及風險的問題，數據越少，風險越大，投資就會越慎重，敢嘗試的外資就越少。”
　　
　　國土資源部油氣資源戰略研究中心副總工程師喬德武解釋稱，這20個招標區塊是首次開展頁巖氣的勘探工作，所以企業和政府均未掌握頁巖氣方面的詳細地質數據和資料。
　　
　　但這些區塊此前曾做過基礎性、公益性的通用類地質工作，具備一些基本地質資料，包括：地質地形圖、礦產分布圖、地層構造圖等，有的區塊也有初步的油氣地質資料，較為齊備地涵蓋了地表和基礎地質數據，這些數據資料都已公開出版，可以查到。
　　
　　喬德武認為，按目前工作程度，國土資源部在招標時不能提供、也沒有義務提供詳細的區塊資料，過多的資料會影響競標企業對區塊的判斷。“目前沒法說某個區塊的優劣和資源的多少，招標勘探不是拍賣具體商業價值的礦區，之所以招標，就是讓企業來勘探新區塊或工作程度很低的區塊。”
　　
　　不過，喬德武特別強調，上述觀點只是他的個人看法。
　　
　　探采分離難題
　　
　　多名企業人士告訴《財經》記者，除了官方不提供詳細地質資料，中標后僅僅三年的探礦權期限過短，無法對區塊價值形成判斷。
　　
　　“這20個區塊首先要進行二維和三維地震以獲得資料，僅這些大約就需要一年半的時間，所以至少需要5年－7年的探礦權才夠。”前述油服公司技術專家稱。
　　
　　亦有外資企業提出，中國區塊溝壑縱橫的地表可能會讓開發者花費更多時間，比如修建公路或其他開發必備的基礎設施，需要比美國更多的時間和成本，而這些也包含在三年之內。
　　
　　喬德武則認為，三年足夠企業進行初步勘探并獲得基礎地質數據，進而選擇繼續還是放棄。
　　
　　中石油一位資深地質師認同上述觀點。他認為，中石油和中石化在重慶、川東開發頁巖氣，也是最近兩三年的事情，“因此兩三年足夠判斷是否繼續作業”。
　　
　　同時，風險勘探是個逐漸的過程，“第一年作業獲得的數據可以判斷第二年是否繼續，每一步作業都會獲得相應的數據以支撐對下一步的判斷。”
　　
　　來自第三方的觀點是，國土資源部將20個區塊探礦權期“一刀切”地統一定為三年并不合理，行政色彩濃厚。北京國際能源專家俱樂部首席法律顧問張利賓指出，不同的區塊地質條件不同，所需時間也不同，所以勘探期應就具體項目來談，“應采用合同契約的方式，規定項目在多少年之后，根據具體情況經審批后可以延期”。
　　
　　濃厚的行政色彩，還反映在探礦權和采礦權分離的礦權制度上。
　　
　　根據《礦產資源法》的規定，“在探礦權區域內發現資源的企業可以優先獲得采礦權。”因此，在區塊中發現具備開采價值的頁巖氣后，企業需再次向礦業主管部門申請采礦權證。
　　
　　這使民企和外資擔心自己發現資源后無法順利獲得采礦權。
　　
　　一位民營石油公司高管認為，石油行業高風險高投入，“探采分離”對投資者權益的保護很不利，其所在的公司因此未參與此輪頁巖氣投標。據了解，也有外資石油公司因同樣原因，明確表示不參與中國頁巖氣開發。
　　
　　早在上個世紀就已經進入中國的諸多國際石油公司，通過和強勢的國家石油公司合作，規避了采礦權證的難題。今年年初，殼牌和中石油簽署了中國首個頁巖氣產品分成協議，在中國四川盆地的富順-永川區塊進行勘探、開發及生產。
　　
　　而民企及選擇與民企合作的外資，則必須考慮這一風險。本世紀初發生的“陜北收油”和“山西煤改”中，民企權利被政府以爭議巨大的行政方式強行收回，讓他們至今心有余悸。
　　
　　張利賓稱，國外很多國家實行“探采合一”，并一次性授予企業。在他看來，探礦權更多是一種義務，而非一種權益，真正的利益是在其后的開采環節。而在中國這兩個環節是脫節的，未明確規定如何順利實現轉化。
　　
　　“在行政審批體制下，僅靠一句‘優先獲得采礦權’的規定，是不足以保障投資者權益的。”張利賓認為，只有用得到明確法律保障的合同契約方式提前規定權利的轉化條件或無條件轉化，才是真正的市場化方向。
　　
　　爭議退出機制
　　
　　11月22日出版的《中國國土資源報》稱，“中國頁巖氣可采資源潛力為25萬億立方米，初步優選出頁巖氣有利區塊180個，面積111萬平方公里，其中77%的有利區塊面積、80%的資源潛力處于現有油氣區塊內”，即多在中石油及中石化兩大公司掌控之中。
　　
　　因此，頁巖氣開發中一個無法回避的問題是：如何處理兩大公司轄區內擁有頁巖氣資源，卻未進行基礎作業的區塊？
　　
　　中石化勘探開發研究院張抗教授指出，兩大公司控制的區塊大部分是一類區塊，比第二輪招標的20個區塊優質得多。中小民營公司只能在二三類區塊中起步，這并不符合油氣開發的首選優選原則，對實力差、技術弱的中小企業尤為困難。
　　
　　喬德武不同意這一看法：“只能說部分一類區塊分布在兩大公司已有的常規油氣勘探范圍內，而且國土資源部從未對區塊按優質程度劃分一二三類，這個分類是根據目前所知地質條件和工作程度。至于20個招標區塊的優劣，從目前各種地質資料的分析結果看，無法得出它們比兩大公司手中區塊更差的結論。”
　　
　　喬德武認為，國家石油公司搞了多年勘探，對中國整體地質情況非常了解，但這次招標他們仍積極參與競爭，這就說明他們并不認為這20個招標區塊質量差。因為拿到區塊后必須真金白銀地投入，而且要獲得回報。“如果他們看不上這些區塊，又怎么能來競標？”
　　
　　但是，幾大國家石油公司掌握著中國最主要的區塊、資金、技術、人才和資料。因此張抗認為，和美國不同，中國頁巖氣開發的主力軍只能是國家石油公司。
　　
　　張抗稱，主管部門應對中石油、中石化兩大公司提出要求，讓它們在頁巖氣開拓時期為民營小公司開路。同時應對區塊義務工作量同等對待，依法檢查國家石油公司非常規油氣投入的工作量，如果在規定時間內滿足不了區塊工作量，國家石油公司應依法執行區塊退出機制，讓這些退出的區塊重新進入招標程序。
　　
　　此前，國土資源部礦產資源儲量評審中心主任張大偉曾反復提議，兩大公司所屬區塊中發現頁巖氣資源后，兩大公司可優先開采，但如未予開發或規定時間內投入工作量不足的，應由國土資源部重新招標。
　　
　　事實上，國土資源部11月22日發布的《通知》，正是這種思路。
　　
　　通知稱，“對具備頁巖氣資源潛力的石油、天然氣勘查區塊，其探礦權人不進行頁巖氣勘查的，由國土資源部組織論證，在妥善銜接石油、天然氣、頁巖氣勘查施工的前提下，另行設置頁巖氣探礦權。對石油、天然氣勘查投入不足、勘查前景不明朗但具備頁巖氣資源潛力的區塊，現石油、天然氣探礦權人不開展頁巖氣勘查的，應當退出石油、天然氣區塊，由國土資源部依法設置頁巖氣探礦權。”
　　
　　對于張抗描述的藍圖能否實現，諸多民營石油公司并不樂觀。對于退出機制在短期內的執行力度，他們亦表示懷疑，認為在現行機制下，政府沒有三五年時間無法厘清區塊退出機制。
　　
　　民企進退兩難
　　
　　決策層的焦灼顯而易見。
　　
　　按照今年3月16日發布的《頁巖氣發展規劃》，到2015年我國頁巖氣產量要達到65億立方米，到2020年要達到600億-1000億立方米——沒有資本大量進入并形成商業化開發，這個目標不可能實現。
　　
　　但“中國特色”的體制掣肘，無疑牽絆了中國頁巖氣的前進步伐。
　　
　　中國民營油氣行業的領軍企業廣匯能源(600256.SH)，正為上述問題苦惱。盡管該公司參與了第二輪頁巖氣探礦權招標，但公司董秘倪娟表示：“廣匯能源并非熱衷于沖在競標一線，而是因為頁巖氣是國家戰略，屬于政治任務，我們必須參與。”
　　
　　這亦是諸多民企的煩惱：參與是“雞肋”，不參與又恐錯失良機。
　　
　　中國資深石油專家胡文瑞院士曾公開表示，不看好中小企業參與頁巖氣開采；而對于國際石油公司，中海油能源經濟研究院首席研究員陳衛東坦言，“不明白它們為什么參與中國頁巖氣開發。”
　　
　　先行一步的中石油、中石化也苦惱不已。擁有大量可以低成本開采的常規油氣資源，對成本高昂的頁巖氣開采自然熱情不高，但又因此遭受“在其位不謀其政”的批評。
　　
　　今年10月間，中石化華東分公司副總經理吳聿元曾對外表示，中石化在重慶彭水縣打了四口井，只有一口成功出氣，成功率25%，按每口井花費5000萬元，僅打四口井就花費2億元，加上前期其他基礎工作投入，好幾個億都投下去了，但一天只能出2萬立方米氣，“與投入的幾個億比，可能20年也收不回來”。
　　
　　盡管對頁巖氣市場化前景表示樂觀，但張大偉承認中國頁巖氣面臨“七大挑戰”，其中“頂層設計的缺失”位列第一。
　　
　　頁巖氣主管部門注意到了業界的呼聲，正力圖改善這一狀況。
　　
　　據《財經》記者了解，國家能源局會同有關部門制定的《頁巖氣產業政策》有望在近期出爐。其中在鼓勵投資多元化方面，將強調向外資適度開放。
　　
　　張利賓認為，若希望外資公司更多參與中國頁巖氣開發，保障投資人權益的法規政策就必須跟上。
　　
　　現行體制下，土地礦權的出讓制度實際是一種行政色彩很強的單方授予方式，而不是雙方談判的機制。因此頁巖氣目前的“開放”實際政府在用行政的方式做一種市場化的嘗試，如果不進行體制內部的改進，用契約的方式規定清雙方的權利義務，則無法保護投資者利益。
　　
　　因此，就外資公司而言，要參與中國頁巖氣開發，最穩妥的辦法就是與中國的三大國家石油公司合作，否則市場準入與投資權益都難以保障。
　　
　　除此之外，外資公司還想嘗試建立合資公司參與投標的方式，以及與中標企業簽訂產品分成合同的方式，后者尤其受外企青睞。但目前中國的法規政策對這兩種方式都沒有明確的“說法”。
　　
　　對此，中化集團原總地質師曾興球也表示不滿，認為主管部門決策過于倉促，并未理清思路。“當年我參與海洋石油對外合作工作，產品分成合同問題花了兩年多時間來研究制定，而頁巖氣從開始開發到現在才多久？”
　　
　　殼牌全球CEO彼得?傅賽(PeterVoser)則對此表示樂觀。11月21日，他向《財經》記者表示，上述“中國特色’問題的確存在，但殼牌與中石油的合作并未受到影響。“殼牌認為這些問題的存在是可以理解的，畢竟中國政府正在努力解決這些問題，而且獲得了顯著進展，所以希望雙方能夠共同進步。”
　　
　　在諸多民資、外資企業正為“中國特色”的風險而煩惱時，有人開始劍走偏鋒，復制“在礦區賣耐磨牛仔褲”的故事。
　　
　　作為在港上市的民營油氣技術服務提供商，華油能源集團(01251.HK，下稱“華油能源”)正忙著籌建“中國頁巖氣培訓與咨詢中心”。明年4月，該中心將在美國芝加哥迎來第一批學員。這個培訓機構，是華油能源與非營利機構美國燃氣技術研究院(下稱GTI)聯合成立的。
　　
　　“潛在客戶已經有了，主要來自參加了中國頁巖氣第二輪招標的民營企業。”華油能源副總金樹茂介紹，大批中國房地產、金融、電力、煤炭等外行投資者轉戰頁巖氣，但卻對其缺乏足夠認識，“我想把美國的經驗都告訴他們。”
　　
　　在金樹茂培訓項目的考察計劃中，學員將參觀GTI總部所在地芝加哥東邊的馬薩勒斯頁巖區塊，考察項目包括鉆井、完井、壓裂、工廠化生產、水的管理和環境保護、采油以及管線配套等所有相關環節。
　　
　　金樹茂堅信，只有國家石油公司、民營石油公司和國際石油公司一同積極起來，才能破除目前的體制和觀念束縛，中國頁巖氣產業才能獲得良性發展。
　　
　　來源：財經網