“化解產能過剩”的政策和措施頻繁出臺

5月底，國務院辦公廳發布了《2014-2015年節能減排低碳發展行動方案》，首當其沖的第一條就提出“積極化解產能嚴重過剩矛盾。”《方案》提出要認真貫徹落實《國務院關于化解產能過剩矛盾的指導意見》，嚴格項目管理，各地區、各有關部門不得以任何名義、任何方式核準或備案產能嚴重過剩行業新增產能項目，依法依規全面清理違規在建和建成項目。在產能嚴重過剩的鋼鐵行業方面，《方案》提出在提前一年完成“十二五”淘汰落后產能任務的基礎上，2015年底前再淘汰落后煉鐵產能1500萬噸、煉鋼1500萬噸。

“化解產能過剩”（或更早以前的“淘汰落后產能”）本來就是隨著鋼鐵行業整體利潤大幅下降以來行業內討論最為熱烈的話題之一，關于化解產能過剩的措施也已經頻繁出現在各層級的官方文件之中。此前早在2011年底，工信部向工業領域19個重點行業下達“十二五”期間淘汰落后產能的目標任務時，就包括鋼鐵行業淘汰煉鐵、煉鋼產能各4800萬噸的目標。隨后在2013年10月份為積極有效化解重點行業產能過剩，國務院制定了《關于化解產能過剩矛盾的指導意見》，其中第三項“主要任務”中提出在提前一年完成“十二五”淘汰落后產能任務基礎上，2015年底以前再淘汰煉鐵、煉鐵產能各1500萬噸，也就是國務院辦公廳剛剛發布的《方案》中提到的淘汰方案和數量；另外在第四項“分業實策”中提出“重點推動山東、河北、遼寧、山西、江西等地區鋼鐵產業結構”并“壓縮鋼鐵產能總量8000萬噸以上”。

去年以來以改善“霧霾”天氣為目的環保政策不斷出臺，這一老話題也隨著環保政策實施力度的加強而持續升溫，尤其是在京津冀地區，鋼鐵大省河北省作為首都霧霾的“元兇”之一，一時之間受到千夫所指。本來就已經全行業萎靡不振的鋼鐵業如今在加上“重度污染源”這個大帽子，直接引發了政府層面關于“化解產能過剩”和“淘汰落后”的各種政策、措施、意見如雨后春筍般紛紛集中出臺。2月份召開的2013年工業通信業發展情況新聞發布會上，工信部副部長毛偉明表示將嚴控產能增加，包括鋼鐵行業在內的五大行業在2017年以前不再新增任何產能。3月份李克強總理在《政府工作報告》中提出今年要淘汰鋼鐵2700萬噸落后產能，確保淘汰任務提前一年完成。為分解落實《政府工作報告》確定的任務，5月上旬工信部向各地下達了今年淘汰落后和過剩產能的任務，其中淘汰煉鐵和煉鋼產能分別為1900萬噸和2870萬噸，超過《政府工作報告》中確定的數量。隨后工信部副部長蘇波在中國國際鋼鐵大會上表示，將嚴格把關鋼鐵新建產能的核準，建立鋼鐵工業產能預警機制，從2013年到2017年年底，壓縮鋼鐵產能8000萬噸以上，使產能利用率達到合理水平。

各級地方政府也積極配合中央提出的淘汰落后產能政策，紛紛出臺各自的淘汰落后產能計劃并付諸行動。江蘇省在去年底發布的《關于化解產能過剩矛盾的實施意見》，明確了2014-2018年鋼鐵行業將壓縮700萬噸產能。河北省則在去年12月份的八屆六次全體（擴大）會議上透露2014年鋼鐵行業將壓減1500萬噸過剩產能；隨后在今年2月又出臺《化解產能嚴重過剩矛盾實施方案》，提出總量控制目標，利用8年左右時間，將鋼鐵產能控制在2億噸左右（到2017年壓減6000萬噸，前5年控制在2.2億噸左右）；同期唐山市發布2014年規劃，年內計劃壓減煉鐵和煉鋼產能分別為413萬噸和1082萬噸；為此河北省此后還高調進行了為淘汰落后產能而拆除高爐的行動。

除上述鋼鐵大省之外，其他省份也積極行動。據相關媒體公開資料：四川省規劃5年內淘汰落后產能300萬噸，鋼鐵產能控制在3600萬噸以內；浙江省規劃5年內壓縮鋼鐵產能300萬噸，產能利用率提高到80%以上；山西省2014年度目標是淘汰落后和過剩煉鐵產能105萬噸，煉鋼產能320萬噸；新疆提出今明兩年淘汰落后煉鐵150萬噸、煉鋼90萬噸等等。總而言之，從中央到地方，面對著作為“污染大戶”且“長期低迷”的鋼鐵行業都在為“淘汰落后產能”和“化解過剩產能”而積極努力的出政策、想辦法、找出路。

 “化解產能過剩”政策對鋼鐵行業現狀影響有限

從目前鋼鐵行業的產能過剩現狀和 “淘汰落后產能”的任務目標來看，上述林林總總的政策和措施能否對最終解決鋼鐵行業產能過剩問題產生顯著作用仍需要打個問號。首先要分析的是關于鋼鐵行業未來控制新增產能政策是否有效的問題。實際上我們認為即使沒有出臺這一政策，未來鋼鐵行業產能都不太可能在出現大幅的增加，而新政策的出臺不過為這一即將發生的事實增加了一份保險而已。因為鋼鐵行業無論是行業環境還是政策環境都發生了重大變化。市場環境方面不在贅述，目前還有意進入或者加大鋼鐵行業投資的投資方應該已經鮮見。需要著重說明的是政策環境可能發生的變化，據公開媒體消息工信部已經宣布將對百萬噸以下鋼企強制淘汰的政策進行修改，這將對我國控制鋼鐵產能的增加起到利好的作用。

根據此前工信部發布規范文件，符合條件的鋼鐵企業在生產規模上要求2009年普鋼企業粗鋼產量100萬噸及以上；在工藝裝備上，高爐有效容積400立方米以上，轉爐公稱容量30噸以上等。然而這一控制產能政策對國內鋼鐵產能的“爆發式”增長反而在一定程度上起到了促進作用。政策發布之后大量的小型鋼企為避免被淘汰的命運而紛紛興建400m?以上的大高爐代替原來的小高爐，造成450-650m?的高爐幾乎遍地開花的景象。這些新高爐在“升級換代”之后的集中投產更進一步加劇了鋼鐵產能過剩的情況，很多企業在沒有足夠的生產需求的情況為“升級”而“升級”，也使得高爐的利用率同時降低。今年4月底，工信部與國家發改委和中國鋼鐵工業協會溝通后，一致認為該淘汰標準不科學，在“十三五”中不會再將高爐容積標準作為淘汰落后產能的衡量指標。所以估計以后鋼鐵企業高爐在政策影響下而“拆小建大”的情況不會再現，因此帶來的產能增加也將不復存在。所以我們基本可以認為現存粗鋼產能加上目前在建及獲批擬建的粗鋼產能基本上就已經是國內粗鋼產能在未來相當長一段時間內的最高值。

其次從淘汰落后產能政策影響力的角度來看，其對現存的鋼鐵產能很難造成實質性的影響，更難以從產需、供求變化的層次影響鋼材市場。一是鋼鐵企業本來就已經存在大量閑置產能。從我們了解到的實際情況來看，目前很多鋼廠在新建大型高爐投產后，之前的小型高爐已經處于閑置狀態，鋼廠本來就有拆除的計劃，所以借“淘汰落后”的政策東風將之拆除根本不會對鋼廠目前的生產造成任何影響。另外還有部分大型鋼鐵企業新建的超大型高爐由于市場形勢不佳，建成后一直處于待投產的狀態，一旦市場形勢好轉這些高爐則有投產的可能。受上述兩方面因素的影響，即使淘汰掉部分所謂的“落后”產能，對鋼產量的繼續增加也不會產生太大影響。兒目前各地所謂的淘汰落后產能行動基本上做的都是表面文章，地方政府在拆除落后產能政策的執行上也一直是“雷聲大、雨點小”的情況居多。以河北省為例，今年以來連續幾次淘汰落后產能拆除高爐的行動中拆除的實際拆除的基本上都是400m?以下的小高爐，本來就已經處于被企業廢棄的狀態。所以由所謂的淘汰落后產能計劃或者拆除落后產能的行動所產能減少的結果不過是一個數字游戲而已。

此外還有一些地方政府公布的淘汰目標其實是待搬遷的鋼廠產能，雖然原址的產能列為淘汰目標，其實在搬遷目的地卻已經在建或待建更多的新增產能。例如寶鋼集團關閉600萬噸產能以及廣鋼停產是以湛江基地新增1000萬噸鋼鐵產能為前提；武柳集團規劃淘汰700萬噸產能是以在防城港新建1000萬噸產能為交換條件；福建三鋼未來淘汰現有500萬噸產能是以鞍鋼在寧德新建1200萬噸為基礎；山鋼淘汰濟鋼和萊鋼的現有部分產能也是由于其已經在規劃在日照嵐山新建鋼鐵精品基地。而青鋼搬遷董家口港、石鋼搬遷黃驊港、貴鋼搬遷至新的優特鋼基地、以及杭鋼搬遷等都是以在新基地“等量置換”或者擴大產能為前提的。這些鋼廠的搬遷或許會使得原址所在地鋼鐵產能有所減少，但是對于全國鋼鐵產能而言并不存在“減少”的意義。

所以目前頻頻出臺的各種“化解產能過剩”的政策對緩解當前過剩尤其嚴重鋼鐵產能的作用實際意義不大。政策對未來新增鋼鐵產能有所約束，同時也會縮減現有鋼鐵產能作用只在理論上存在，實際上即使“政策”所規劃的淘汰任務量全部按期完成，也難以對當前的鋼鐵市場產能明顯影響。其實我們將現存粗鋼產能與國內粗鋼產量相比較也能得出相同的結論，據統計目前我國粗鋼現存產能理論上已經超過10億噸（實際可能更多），而2013年粗鋼產量還不到8億噸，產能過剩情況之嚴重可見一斑。據中國金屬學會理事長徐匡迪去年曾預計鋼鐵產能過剩將達2-3億噸左右，可以想見對于如此多的“過剩”產能而言，全國幾千萬噸的“淘汰”目標實在難以在鋼鐵市場掀起太多的波瀾。

未來鋼鐵產能有望長期保持“高位穩定”

首先是新建鋼鐵基地進程緩慢，且預計未來規劃中的鋼鐵產能在最終達產后會存在縮減的可能，當然在建產能的萎縮或者延時投產對于當前及未來一段時間內的鋼鐵行業而言應該算是個好消息。由于目前鋼鐵行業整體走勢不佳，鋼廠盈利艱難，所以鋼鐵企業積極投建新產能的積極性大為降低，雖然已經開始獲批的新建基地取消的可能性不大，但是投產的周期可能會延長，規劃的產能也可能會縮減。以目前在建的幾大沿海鋼鐵基地為例，除寶鋼湛江基地兩座高爐投產日期較為明確之外，其他幾大基地進展都比較緩慢，最終投產時間也變得比較模糊。民營企業扎堆兒投資鋼鐵行業的熱鬧景象更已經是“昨日黃花”，未來經濟潛在增速下行帶來的對鋼材產品需求的下降將會使得鋼鐵行業競爭愈發激烈，部分民營企業實際上已經開始考慮減少產能或者退出鋼鐵行業。這說明跟“淘汰落后產能”的強制政策比起來，低迷的市場環境對控制鋼鐵行業產能數量更為有效，市場手段才是導致部分鋼鐵產能退出，產能總量出現縮減的最佳手段。

其次環保政策執行力度的加大可能會在未來成為抑制鋼鐵產能繼續增加，甚至部分產能退出市場的重要因素，這一點也是與當前的市場環境相配合而產生作用的。在環境污染和大氣霧霾已經是千夫所指的情況下，可以預期未來的環保政策措施會有逐漸加大實施力度。日前國務院辦公廳剛剛印發了《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法》，明確對未通過終期考核的，對整個地區實施環評限批，必要時由國務院約談地方政府負責人。而鋼鐵行業，尤其是許多環保設備未達標的中小企業一直是污染大戶；即使是環保設備配置齊全的企業則很多為了節省成本根本未曾啟用。所以未來的環保風暴會導致鋼鐵企業的生產成本整體上升一個檔次，在如今行業利潤偏低的情況下，許多本來就已經生存在夾縫中的企業將不得不被迫退出市場，并因此帶來鋼鐵產能的下降。

不過需要說明的是環保政策對鋼鐵行業的影響是一個長期過程，僅就目前而論大部分中小鋼鐵企業仍在地方政府庇佑之下，目前環保政策并未對其生產造成實質性的影響。實際上今年雖然鋼材市場價格仍然偏低，但是隨著鐵礦石等鋼鐵原燃料價格的下跌，鋼廠已經有了微弱利潤，所以鋼廠開工率處于上升的狀態中，這可以用國內粗鋼月度日產量逐月攀升的事實加以說明和印證。地方政府在稅收、就業等各方面因素的影響下不會輕易的硬性執行嚴格的政策，企業與政府，地方政策與中央政策的博弈過程還將繼續，所以短期內環保政策對淘汰落后產能的作用有限；后期其對鋼鐵企業尤其是中小鋼鐵企業的影響更多的取決于地方政府政策的執行力度。

綜合以上分析我們認為，目前鋼鐵行業整體產能情況已經趨于穩定，其數量的增減對鋼鐵產量的影響不會很明顯，所以淘汰落后產能的政策對鋼鐵產能現狀的影響不大，對鋼鐵產量的影響更是微乎其微。首先未來的新增產能絕大部分都是前期規劃的延續，但是最終投產規模可能會比規劃產能有所縮減。其次會有部分企業迫于市場競爭激烈而出現被淘汰的情況，但是更可能出現的情況是企業兼并重組或者不同地區之間的產能置換而不是直接破產淘汰，所以由此導致的產能退出數量比重會比較少。第三就目前國內粗鋼產能超過剩過2億噸，且其中不少屬于企業主動將其閑置的現狀而言，目前已經制定的淘汰目標對未來實際的鋼鐵生產而言影響不大；所以淘汰落后產能政策對鋼鐵市場供求層面的影響也微乎其微。從中聯鋼調研的情況來看，截止到2014年年底，國內鋼鐵產能已經接近10.6億噸左右，而未來相當長時間內鋼鐵產能也將在10億噸以上徘徊。粗鋼年產量則會在2014年突破8億噸關口之后，維持目前的低速增長態勢，鋼鐵行業的產能利用率相當長時間內也都將處于低位水平。