地方煤礦尤其是鄉鎮煤礦，是在我國“缺錢要煤、農民求富”的客觀經濟形勢下大力發展起來的，走的是“廣布新點、土法生產、粗放經營、增人增產”的數量速度型發展道路。去年，全國地方煤礦產煤８６５４２萬噸，占全國煤炭總產量的５１．７％，為緩解我國煤炭供需矛盾，尤其是電煤緊缺做出了貢獻。 

與此同時，１９８１－２００３年，我國地方煤礦每年因死亡事故造成的直接經濟損失達１０億元以上，影響原煤產量２０００萬噸左右。去年，全國地方煤礦事故死亡高達５８１３人。地方煤礦，尤其是鄉鎮煤礦事故頻繁，傷亡嚴重，不僅造成了巨大的經濟損失和不良的社會影響，而且已經嚴重影響到地方煤礦的持續、穩定和健康發展。 

楊永仁認為，由于地方煤礦和繁榮地方經濟、促進農民脫貧致富聯系緊密，而各級管理部門對“放開與管好”缺乏完善的宏觀調控能力和強有力的行業管理，使得解決我國地方煤礦安全生產問題存在三大矛盾。 

一、安全整頓與各方利益之間的矛盾 

我國煤炭資源豐富的地區，絕大部分是市場經濟不夠發達的落后山區，開礦采煤與發展鄉鎮企業，繁榮地方經濟和農民脫貧致富息息相關。據一項對１００個重點產煤縣的初步調查，煤炭生產占這些縣工業總產值的４０％左右，煤炭生產均為支柱產業，也是農民致富的主要門路。山西省左云縣的煤炭產值占全縣工業產值的９０％以上，煤礦上繳利稅占全縣財政收入的８５％。 

由于巨大的經濟效益，一些地方在發展鄉鎮煤礦時，片面強調“放開搞活”，而忽視“立法管好”。一些農民求富心切，不履行辦礦審批手續，遍地開花，違法作業。鄉鎮煤礦礦點從１９８１年的１．８萬處，增加到１９９８年的７．８萬處，其中個體煤礦達２．２萬處，鄉鎮煤礦無證礦井１．６５萬余處，年總產量１億噸左右。 

如果嚴格按照煤礦安全規程停產整頓或全部關閉，不僅短期內影響煤炭總產量、當地工農業生產和地方財政收入，而且關系到一些投資者的切身利益。這批生產礦井，農民投入了一定數量資金和設備，少則幾十萬元，多則上百萬元，有的已經獲利，有的尚未獲利。若強行關停又不賠償經濟損失，阻力非常大，處理不好可能影響社會穩定。 

地方煤礦的安全問題既受到體制性、結構性、政策性等方面的制約，還受到各級政府宏觀管理不善的影響，突出表現在行業歸口管理至今尚未完全落實。近十年來，國務院雖然多次下文強調對地方煤礦由煤炭主管部門實行行業歸口管理，做到責權利相統一，但是，國土資源部門管辦礦審批權，農業部門只管生產經營，條塊分割，沒有任何宏觀調控手段，使安全生產法規無法落實，安全整頓難以見效。 

二、行業的高技術要求與工人的低文化水平之間的矛盾 

煤炭開采不是單純意義上的勞動密集型產業，而是一個技術性強、管理嚴格的高危行業。因此，無論礦井大小，通風、排水、運輸、提升和防塵等各個系統都必須齊全配套，對生產技術管理則有著更高的要求，這就需要從業人員具有較高的文化技術水平。過去，地方煤礦準入標準低，技術裝備差，采掘工藝落后，造成了“采煤是粗活，誰都能干”的社會印象。這導致地方煤礦很難吸引有文化、有技術的人才，同時給煤礦的安全生產管理帶來更大的困難。因此就形成了惡性循環，隊伍素質越差，違章指揮、違章作業越嚴重，越容易發生傷亡事故，越難吸引有文化技術的高級人才。 

三、改善安全條件與經濟實力之間的矛盾。上世紀８０年代初，國家曾提出大力發展地方煤礦，主要依靠我國豐富的煤炭資源和農村富余勞動力的優勢。建國５０多年來，全國地方煤礦共生產煤炭１７２億噸，約占全國生產總量的５２％，彌補了國家建設投資的不足，緩解了煤炭供需緊缺的局面。 

但是，絕大多數鄉鎮煤礦裝備簡陋，采掘方法落后，安全欠債較多。據一項不完全統計顯示，我國地方煤礦補還安全欠債，達到最基本的安全生產條件，至少需要８０億－９０億元資金，而且還需要適合小型礦井的全套裝備。顯然，這是國家和地方政府短期內難以解決的。