摘 要 1998年12月以來，中國對煤炭產業結構進行了一次 重大調整，本次調整主要是國家宏觀調控的政府行為。從4個方面分析了這次調整的背景材 料，介紹了與本次調整相關的主要政策，調整的成效正在顯現。認為，未來中國煤炭產業結 構調整要注意科學合理地確定調整結構的目標和進度，在淘汰落后生產力的同時要鼓勵先進 生產力的發展，要多用經濟和法律手段而少用行政手段，要提高煤炭產業進入門檻降低退出 門檻以降低調整成本，要消除結構調整中管理體制的障礙等。��

關鍵詞 煤炭產業 產業結構 宏觀調控

自1998年12月以來，中國對煤炭產業結構進行了一次重大的調整。這次調 整是改變20世紀80年代以來小 煤礦泛濫、落后生產力嚴重制約先進生產力發展、煤炭行業內無序競爭、煤炭產業生存 發展環境嚴重惡化情況的客觀要求，是中國煤炭產業適應經濟全球化和中國加入WTO 的必然選擇。��

1 結構調整的背景分析

（1）小煤礦的惡性膨脹給中國煤炭產業帶來了一系列問題。中國的鄉鎮煤礦即小煤礦，數 量從1980年的約1萬個增加到1997年的約8萬個，產量從1980年間1.1億t增加到1997年的5.7 億t。1997年全國原煤產量比1980 年增加7.5億t，其中鄉鎮煤礦增加了近5億t。從1991年到 1997年，小煤礦產量以平均每年3200萬t的速度遞增。在國有重點、國有地方和鄉鎮煤礦三 類煤礦中，鄉鎮煤礦產量的比例超過40%。小煤礦在其快速發展、滿足國家對煤炭的需求中 發揮了重要作用，但毫無制約的盲目發展卻產生了諸多問題，降低了 中國煤炭產業的競爭能力。��

（2）代表先進生產力的國有大中型煤礦的生產能力停滯不前。據原煤炭工業部的統計，199 1 年到1997年，經過6年時間的發展，國有重點煤礦主要生產指標的增幅都不到20%。其中：生 產能力由5.03億 t增加到5.35億t、井 型規模由83萬t/a增加到90萬t/a、原煤產量由4.48億t增加到5.29億t、采煤機械化程度由68 .8%增加到73.2%，6年的原煤增產量之和僅相當于小煤礦1年的增產量，原 煤入選率由40.7%增加到42.2%，僅增長2.5%。用人多，勞動力素質降低，大量的農民輪換工 在井下作業，生產效率低。衰老報廢礦井不能按期報廢，設備老化，安全生產投入欠帳逐年 增多。社會負擔重，成本高。出現嚴重潛虧，缺乏發展潛力。�� 

（3）中國煤炭產業與國際對比差距明顯。以美國、澳大利亞和南非為對照，1997年中國 煤礦的平均井型規模分別是以上3國的1/18、1/33和1/10 ；生產效率分別是1/66、1/54和1/ 21 ；原煤入選率分別是1/2、1/3和1/2 ；百萬噸死亡率分別是176 倍、 265倍和23倍。��

（4）中國社會商品全面過剩要求中國煤炭產業壓縮生產總量。中國經濟經過較長時期的超 高速發展，到1997年下半年，社會商品已出現全面過剩。特別是1997年7月開始的亞洲金融 危機對中國經濟產生不利影響，使得中國GDP增速從1996年軟著陸的9.6%下降到1997年的8.8 %，1998年GDP增速比1997年進一步減緩，加之1998年的特大洪水災害，一些發電廠開工率只 有30%，導致1998年國內煤炭需求總量下降。煤炭產業結構調整得以在滿足GDP增長和人民生 活的前提條件下進行。��

2 結構調整的主要政策

本次煤炭產業結構調整從1998年12月開始，主要是國家宏觀調控的政府行為。與結構 調整相關已經出臺的主要政策有：��

（1）1998年12月，國務院頒發的國辦（1998）43號文即《關于關閉非法和布局不合理煤礦 有關問題的通知》。該《通知》要求煤炭行業關井壓產。到1999年底，關井2.58 萬處，壓產2.5億t，即1999年全國的原煤產量控制目標為11億t。《通知》明確界定了關井 對象有三大類：第一類是要取締的非法煤礦。對凡是沒有采礦 許可證和煤炭生產許可證（簡稱“兩證”）的以及1997年1月1日以后在國有煤礦礦區范圍內 開 辦的各類小煤礦一律依法取締。第二類是要關閉的煤礦。一是1997年1月1日 前在國有煤礦礦區范圍內開辦的“兩證”不全的各類小煤礦；二是國有煤礦礦區范圍以外的 、凡是“兩證”不全的各類小煤礦要全部停產整頓，到1999年底仍達不到發證條件的煤礦； 三是開采高硫高灰煤又沒采取有效降硫降灰措施的各類小煤礦。第三類是1997年1月1日以前 在國有煤礦礦區范圍內開辦的、雖“兩證”俱全且合法生產但因布局不合理、影響國有煤礦 長遠發展的各類小煤礦也要關閉。對這類煤礦的關閉政府給予適當補償。��

（2）1999年12月，國家經貿委下發《關于下達2000年原煤生產總量控制目標通知》。確 定2000年全國原煤產量控制目標為8.7億t，并要求層層分解指標。同時，國家煤炭工業局和 煤炭行業關井壓產領導小組下發關井通知，確定2000年全國關閉鄉鎮煤礦1.89萬處。��

（3）2001年1月，國家經貿委下發《關于2001年煤炭行業總量調控和關井壓產工作的的通知 》。確定2001年全國原煤產量控制目標為為9.5億t，并提出要關閉國有煤礦的礦辦小井和要 繼續關井壓產。��

（4）2000年國家有關部門制定了做好礦山企業關閉破產的政策規定和 操作辦法。使國有煤炭企業關閉破產項目的上報審批、準備工作、法律程序、職工安置的原 則和政策和善后處理等都有章可循。國家煤炭工業局提出了破產14個國有重點煤炭企業、關 閉40個國有重點煤礦的“1440”工程。��

（5）2001年6月，國務院辦公廳發出《關于做好關閉國有煤礦礦辦小井和鄉鎮煤礦停產整頓 的緊急通知》的25號明電。提出：凡國有煤礦礦區內的小煤礦，一律予以關閉；凡采礦許可 證、煤炭生產許可證、營業執照和礦長資格證（簡稱“四證”）不全的，一律關閉；生產高 硫高灰的，一律關閉；凡不具備基本安全生產條件的，一律關閉；合法鄉鎮煤礦要經整頓驗 收合格后才能恢復生產。��

（6）2001年9月，國務院辦公廳發出《關于進一步做好關閉整頓小煤礦和煤礦安全生產工作 的通知》。《通知》在要求加快小煤礦“四個一律關閉”的關閉進度同時，從加強行政監管 方面出臺了新措施。包括上收“四證”審核發放權，將“四證”的審核發放權力都上收到省 級政府有關部門；嚴格勞動用工管理，小煤礦用工必須報當地勞動保障、公安部門備案，煤 礦企業要為煤礦井下作業人員辦意外傷害保險，支付保險費。�� 

（7）2001年，國家經貿委發布了《煤炭工業“十五”規劃》。該規劃提出，“十五”時期 要通過實施大集團、科教興煤、潔凈煤技術開發與應用和綜合經營四大戰略和四類最小井型 規模限制（15萬t/a、9萬t/a、6萬t/a和3萬t/a）等政策進行結構調整，促進煤炭工業 健康發展。��

另外，1998年以來，國家宏觀經濟結構調整政策中有關煤炭產業的政策也在起重要作用。��

可以看出，國家對煤炭產業結構調整的目標和對象是清晰的，調整手段是全方位多角度的 。大量壓減產業總規模，促進煤炭市場供需平衡；大量地關閉小煤礦， 提高平均單井規模；淘汰落后生產技術和落后設備；關 閉高硫高灰煤礦，推廣潔凈煤技術應用，保護環境； 對大中型煤礦企業進行公司化改造，通過兼并重組等方式，促使企業大型化 、集團化。其中，通過關閉小煤礦、企業破產和實施大集團戰略等政策進行煤炭產業結構調 整具有歷史意義。��

3 結構調整的成效正在顯現

(1)全國原煤生產總量下降，煤炭社會庫存大幅度下降，煤炭供需關系出 現基本平衡。 據資料，2000年全國生產 原煤9.98億t，比1997年減少3.27億t，下降24.7%。2000年底，全國煤炭社會庫存1.4億t ，比1997年底減少0.6億t，其中煤礦庫存由1997年底的0.95億t減少到2000年底的0.53億t��。��

(2)部分落后生產力被淘汰，先進生產力能力市場份額增加且經營狀況開 始好轉。小煤礦數量由1997年的8萬處減少到2000年的3.3萬處。鄉 鎮煤礦原煤產量占全國原煤產量的比例從1997年的43.1%下降到2000年的27.0%， 國有重點煤礦原煤產量占全國原煤產量的比例由39.9%提高到53.6%。 國有煤礦特別是國有重點煤礦的經營狀況逐步好轉。��

(3)國有重點煤炭企業以破產形式退出煤炭產業的結構調整取得突破，煤炭企業的 治理結構 、投資結構和資產結構調整也取得進展。到2000年底，國有重點煤炭企業中，國家已批準65 個破產項目，其中已實施11個（其中6家煤礦獨立法人企業），進入破產法律程序的33個； 有35戶企業完成公司制改造；有5

家在境內外上市，融資約60億元；有39戶企業實施債轉股，金額392億元，使企業的資產負 債率下降。��

(4)企業集團化取得進展。

到2000年底，在中央直接管理的44家國有特大型企業中，煤炭行業有神華集團；在國家的12 0家企業集團試點中，有兗州礦業集團公司；在全國520家國家重點企業中，煤炭行業有34家 。��

1995年成立的神華集團，是集煤炭、電力、鐵路、港口、航運 等于一體的特大型企業集團。2000年，該集團生產原煤3600萬t， 目前，該集團已立項進行煤炭液化生產。

兗州礦業集團公司是煤炭行業近幾年迅速崛起的大公司，其利 潤、外資利用等已連續幾年位居行業第一，其股票已在境內、紐約、香港等地上市。其產權 結構調整取得重大進展。2000年，該集團公司生產原煤2800萬t，出口煤炭超1000萬t。

中國煤炭工業進出口集團公司由單一的煤炭工業產品進出口領域向煤炭工 業產品和綜合利用等領域拓展壯大。1999年，該集團兼并重組了平朔煤 炭公司、大屯煤電公司、太原市煤氣化公司，2000年生產原煤2500萬 t。山西焦煤集團公司是由西山煤電公 司、汾西礦業公司和霍州煤電公司三大焦煤企業為主體組建的國有獨資公司，其持有華晉焦 煤公司50%的股份，是國內規模最大、品種最全的焦煤企業。該公司 規劃2005年煤炭產量達到7000萬t，焦炭1000萬t，發電50億kWh。��

4 中國未來煤炭產業結構調整應注意的問題��

4.1 要科學合理地確定結構調整目標和進度

在煤炭產業結構調整的步伐上，快慢要科學合理。 結構調整有戰略性調整與戰術性調整兩種。這一輪結構調整是戰略性的即長期 的大調整而不是戰術性的短期的小調整。今天的中國煤炭產業結構 調整難度很大。同時，煤炭產業結構調整受國家經濟發展階段、體制條件等 外部環境的制約。因此，用戰術性調整思維制定決策不現實。例如，關閉小煤礦的進度。19 98年12月到2000年12月兩年時間內要關掉4.47萬個小煤礦，平均每年要關2萬多個小 煤礦。一方面，這與中國的法治現實、小煤礦素質和地區經濟發展現實相比，顯然期望值太 高。另一方面，關閉4.47萬個小煤礦意味著減少煤炭產量約4億t，在大中型煤礦生產能力 短期內不可能大量增加的情況下，誰來滿足煤炭市場需要的煤炭供應量。因此，小煤礦結構 調整要有一個相當長的過程，應講究關閉的質量，而不單講關閉的數量，其關閉進度應該與 大中型煤礦生產能力的增長同步。 筆者認為，刻意追求關井壓產統計數字不足取，單單用短期內關閉小煤礦的數量來衡量結 構調整的成效不足取，要用長期的戰略的眼光來看關閉小煤礦的調整。可 以說，關閉非法和布局不合理小煤礦的政策效應將持續幾十年，這一政策對煤炭產業發展的 貢獻是對近十幾年來“國家不投資也能出煤”的非理性思維的震撼；造成了要人們合法辦煤 礦的一種“勢”；促使人們形成合法辦礦、公平競爭的思想觀念。��

4.2 在淘汰落后生產力的同時要 鼓勵先進生產力發展

前一階段結構調整只注重了關小煤礦，卻沒有同時注重增加大中型煤礦產量、建設 大中型煤礦，相反，在關閉小煤礦的同時，也在控制大中型煤礦的產量。 這樣做一方面使現有煤炭產量和潛在生產能力滿足不了國民經濟發展和人 們 生活的需要，另一 方面，市場這只無形的手就會自動調節市場，非法小煤礦受利益驅動死灰 復燃的可能性加大，增加了關閉小煤礦的難度。1997～2000年，國有大中型煤礦的生產 能力 增長緩慢，新增投資規模特別是技術改造遠遠落后于其他工業行業，煤炭投資幾乎呈停滯狀 態。這是前一階段煤炭產業結構調整，煤炭產業技術結構和質量結構調整進展不大的重要原 因。

在鄉鎮煤礦產量急速下降的同時，國家應新建大中型煤礦并對現有煤礦進行技術改造 ，要修改煤炭產業投資政策，吸引外資與內資投資辦煤礦 。��

4.3  要多運用經濟和法律手段而少用行政手段

行政手段是隨意性很大的低層次手段， 經濟手段和法律手段則是剛性很強的高層次手段。無論調整舊結構還 是建立新結構都應依法行事。例如， 這一輪結構調整中國有煤礦的關閉破產中的關閉就缺乏法律依據。關閉與破產 是兩個不同的概念。世界主要產煤國對煤礦因自 然資源枯竭而關閉都有法律依據，我國卻沒有。只好將因自然資源枯竭而關閉與經營不善而 破產混在一起，這不僅抬高了因自然資源枯竭而無法生存的企業退出煤炭產業的門檻，增加 了行業的結構矛盾，而且使結構調整出現法律障礙。又如，對合法小煤礦關閉的補償， 沒有法規可循，隨意性很大，企業法人的合法權益難以受到保護，不利于結構調整。隨著大 量非法和布局不合理小煤礦的關閉和21世紀國際國內新環境的變化，今后的煤炭產業結構調 整就離不開經濟手段和法律手段了。因此，要制定新法規、修改不適應新形勢的舊法規。��

4.4 要提高煤炭產業進入門檻，降低退出門檻，降低結 構調整成本

對提高進入門檻我們至少可以做兩件事。第一件事是對煤炭資源實行資產化管理即國家 以公平市場價格出賣煤炭資源。 長期以來小煤礦低價傾銷、浪費資源、瞞報產量、泛濫成 災的重要原因是其煤炭資源的無償開采，沒有支付煤炭自然資源成本。同時大煤礦的煤炭資 源稅費也不合理。 建議國家應盡快建立起煤炭資源資產化管 理制度，提高煤炭產業進入門檻。特別是鑒于中國已加入WTO，外資辦煤礦的可能性增加。 由于WTO的非歧視原則和國民待遇原則，外資辦煤礦的資源成本費將與內資煤炭企業相同。 因此，此項政策的出臺非常緊迫。第二件事是及時修正可能造成 降低煤炭產業進入門檻的有關法規。例如， 提高有關證件審核發放的行政級別，減少發證的隨意性和地方保護。這樣不但能 降低煤炭產業結構調整的成本又能創造各類煤礦公平競爭的環境、促進保護性開采煤炭資源 。��

對降低煤炭產業退出門檻，我們可以通過立法形式來解決因自然資源枯竭而企業關閉的問 題。鑒于中國是礦產資源大國，礦山行業多，礦山企業多，涉及人員多，總量規模大，帶來 的社會問題相應多。因此，建議國家對因自然資源枯竭而必須關閉的礦山企業的調整給予立 法，促進包括煤炭行業在內的礦山行業的結構調整。在礦山開采行業中形成一 種我要進行結構調整而不是要我結構調整，減少結構矛盾積累、降低結構調整成本的自發與 合法的調整機制。��

4.5  要消除結構調整中管理體制障礙

(1)塊塊管理體制不利于國有獨資企業的大型化和 集團化。前一階段結構調整中，國有重點煤礦企業的大型化和集團化進展緩慢，其主要原因 是國有煤礦塊塊管理體制。1998年，國家將國有重點煤礦下放到地方政府管理后，使得跨地 區兼并重組參股控股遇到困難。��

(2) 中國煤炭產業結構調整的另一個較深層次問題是政府能源管理體制問題。 其最明顯的表現是煤炭產業規劃與運行計劃脫節。因此，組建國家能源綜合管理部門如國家 能源部來協調能源結構調整是非常必要的。��

(3)產業結構信息管理要適應結構調整目標。 例如，中國煤礦仍然按計劃經濟時期的所有制分類方法分為國有重點煤礦、國有地方煤礦 和鄉鎮煤礦三大類。1998年以后，隨著經濟體制改革深入，煤炭產業管理體制發生巨大變化 ，煤炭企業性質發生很大變化。因此，煤炭產業企業的統計分類也應當相應發生變化。當然 ，這又涉及到國家有關法規的修改。