我國煤礦安全生產問題研究

2006/4/14 9:16:00

1 近期我國煤礦事故多發的原因是在宏觀調控與微觀運行存在問題
　　1.1 宏觀方面
　　1.1.1 20世紀80年代以后小煤礦的無序發展留下安全生產“后遺癥”
　　在三大類煤礦中，以小煤礦為主的鄉鎮煤礦每年事故死亡人數占全國煤礦事故總死亡人數的70%以上，百萬噸死亡率是國有重點煤礦的6倍以上，是國有地方煤礦的3倍以上。經過前幾年關閉小煤礦，2004年底我國鄉鎮煤礦還有約2.3萬個，小煤礦產量約占全國煤炭產量的1／3。眾所周知，小煤礦的安全生產條件不如大中型煤礦，(1)安全生產條件普遍差；(2)安全生產投入嚴重不足；(3)煤礦管理人員整體素質差；(4)非法小煤礦問題突出。
　　1.1.2 “扭虧”導致了煤礦安全生產欠賬，為日后的安全生產埋下了事故隱患甚至直接導致煤礦事故
　　2 0 0 1年江南某國有煤礦因皮帶摩擦起火。為什么摩擦起火?因為沒有用阻燃皮帶。為什么不用阻燃皮帶?因為要扭虧，要砍成本，沒有錢買阻燃皮帶。
　　1.1.3煤礦成本核算框架“老化”，導致煤炭安全生產投入不足
　　與世界上其他主要產煤國相比，我國煤炭資源賦存的地質開采條件相對差。埋藏深，煤層穩定性相對差，地質構造復雜，水、火、瓦斯、煤塵、頂板等災害因素比其他國家煤礦多，我國復雜的煤田地質條件需要相對高的安全生產成本。但是，過去我國煤礦的安全生產投入標準低，目前我國國有煤礦仍在執行1 9 9 1年原國家能源部制定的煤礦成本核算框架政策，導致煤礦安全生產投入不足。
　　(1)煤炭資源埋藏深的客觀條件決定了我國煤礦開采方式以井工開采為主。由此決定需要相對高的安全生產投入。美國、澳大利亞的露天煤礦產量占全國煤炭產量的55%以上，印度的露天礦產量比重高達80%。而我國適合露天開采的煤炭資源量很少，僅占總資源量的4%。目前，井工礦原煤產量約占全國原煤產量的95%。我國東部地區已有4個煤礦礦井的開采深度超過1 000m，最深已達1400m。因為地下作業，工作空間受限制，采掘工作面不斷移動和交替，并且受瓦斯、煤塵、水、火和頂板垮落的威脅。所以，井工礦的安全生產狀況不如露天礦。美國井工礦的平均百萬噸死亡率是露天礦的5倍，我國平朔露天礦的百萬噸死亡率僅為同期國有重點煤礦礦井的1／20。顯然，井工礦的瓦斯治理費用、高溫與礦壓治理等等費用相對高，安全生產成本比露天礦高得多。
　　(2)我國煤田煤層穩定性相對差、地質構造相對復雜。因而煤，礦安全生產投入相應增加。我國煤層穩定性各地不一。總的看，南方煤田煤層穩定性差，北方煤田煤層穩定性較好。雖然我國煤田地質構造復雜程度各地不一，但有33%的煤礦的地質構造屬于復雜或極復雜。從地區看，南方地區地質構造相對復雜，而北方地區相對簡單。因此，我國煤礦事故也表現出明顯的區域性特點。南方浙江、湖北、重慶、廣東、江西、貴州等省市的煤礦百萬噸死亡率明顯高于全國平均水平。相反，在那些適合于高度機械化開采、適合于建設高產高效礦井的煤炭資源區，百萬噸死亡率則低。例如，位于晉陜蒙寧甘的鄂爾多斯煤田中的一些資源區塊，資源開采條件好，適合建大中型煤礦和特大型煤礦。位于這一資源區塊的神華集團煤礦2004年的百萬噸死亡率為0.050人／Mt，達到國際先進水平。但應該指出的是，像神華集團在鄂爾多斯煤田中開采的這樣好的煤炭資源條件的區塊在全國畢竟很少。2002年、2003年、2004年我國分別累計建成高產高效礦井134處、164處、176處，其百萬噸死亡率分別是0.082人／Mt、0.102人／Mt、0.046人／Mt。這些高產高效礦井主要分布于北方。因為高產高效礦井建設受煤炭資源條件的客觀限制。南方高產高效煤礦少而且安全生產投入也高于北方。
　　(3)煤礦自然災害因素多決定了我國煤礦安全生產投入需求量大。
　　瓦斯我國煤礦約一半煤礦是高瓦斯礦。大中型煤礦中，高瓦斯礦井占20.3%，瓦斯突出礦井占1 9.8%，重慶市1 00%、貴州省91.7%、江西省50%、湖南省50%、河南省40%的大中型煤礦具有煤與瓦斯突出危險。小型礦井中，高瓦斯礦井占15%左右。在國有重點煤礦的6 0 9個礦井中，高瓦斯礦井占26.8%，煤與瓦斯突出礦井占1 7.6%，低瓦斯礦井占55.6%。而國有地方煤礦和鄉鎮煤礦中，高瓦斯礦井和煤與瓦斯突出礦井約占1 5%。瓦斯治理需要資金投入，而且隨著開采深度的增加，瓦斯涌出量還會進一步增大，瓦斯治理投入還要增加。因此，按照瓦斯治理“先抽后采、監測監控、以風定產”的十二字方針，瓦斯治理費用相應會增加。
　　煤塵煤塵不僅導致塵肺病，而且我國煤礦的煤塵普遍具有爆炸性。在國有重點煤礦的609處礦井中，有煤塵爆炸性的礦井532處，占總井數的8 7.4%；小煤礦中，煤塵具有爆炸性礦井比例為91.4%，其中有57.7%具有強爆炸性。據資料，不僅煤塵爆炸危害大，而且當煤塵與瓦斯混合爆炸時，其爆炸強度是純瓦斯爆炸的3倍。因此其危險性、破壞性比瓦斯爆炸更大。煤塵治理需要投入，然而部分國有煤礦連噴灑設備都沒有，小煤礦更談不上煤塵治理。
　　頂板相對于世界其他主要產煤國而言，我國煤田地質構造相對復雜。特別是南方煤田經歷了多期劇烈而復雜的地質構造運動，褶皺發育，斷層多，頂板破碎，容易發生頂板垮塌。頂板治理不僅需要技術投入而且需要資金投入。
　　水我國煤礦水文地質條件相當復雜。大中型煤礦中，水文地質條件屬于復雜和極復雜類型的占25.0%，華北、華東地區煤礦80%的國有重點煤礦受奧陶灰巖巖溶水威脅且時常有突水淹井事故發生。實際上，華北煤田石炭——二疊紀煤田坐在一盆高壓水之上。奧陶灰巖水威脅著煤礦開采，如焦作、峰峰、開灤等煤礦區涌水量都很大。例如，焦作煤業集團有近千次的石炭系八層灰巖突水，最大突水量達6300m 3／h，該含水層一旦通過構造、礦壓破壞等形式與“奧灰”溝通，會造成淹沒采區、礦井的災害性事故。而奧灰水是該礦區各含水層間接的強大補給水源。該礦區礦井經常性涌水量高達24000～30000 m3／h，開采中每噸煤的水害防治費用在3 0元以上，且有數十億噸的煤炭儲量遭受水患威脅。
　　火 2002年統計，國有重點煤礦中有煤層自然發火危險的礦井占51.3%。2004年陜西銅川陳家山煤礦“11.28”特大瓦斯爆炸事故與煤層自燃有關。西北地區陜、甘、寧、新的一些煤田具有嚴重的自燃性。而防煤層自燃需要技術和資金投入。
　　此外，沖擊地壓的危害性也很大。據統計，僅l 999年就有l 7處大中型煤礦發生1 377次沖擊地壓。撫順老虎臺煤礦，200 2年發生各類沖擊地61 27次，其中大于3級的21次，最大震級達里氏4.3級。沖擊地壓不僅直接威脅礦工生命安全，而且易破壞井下巷道，造成頂板垮塌。隨著開采深度增加，礦壓會越來越大，對煤礦危害程度會越來越大。
　　在這樣的客觀煤炭資源條件下，我國煤礦自然災害治理的成本理應比國外高，煤礦的安全生產成本理應比國外高。然而，一方面，宏觀上在事故預防的科技投入方面投入不足，對災害發生機理和預防的基礎理論研究和科技攻關投入不足，基礎研究薄弱，專業技術人員嚴重匱乏，自然災害治理研究深度還不夠。例如，瓦斯動力現象，瓦斯抽放，煤層自燃防治等。‘另一方面，我國煤礦的安全生產投入嚴重不足。到2004年底，我國煤礦中不具備基本安全生產條件的煤礦能力替代、需要使安全生產條件達到標準和需要技術改造這三類煤礦的安全欠賬合計至少l 5 0 0億元!三大類煤礦中，僅國有煤礦安全生產欠賬5l 8億元。國有地方煤礦和鄉鎮煤礦的安全欠賬是國有重點煤礦的數倍。
　　1.1.4許多企業沒有為礦工上工傷保險
　　與國外比較，與國內的交通事故等非煤礦事故死亡賠償比較，我國煤礦事故賠償標準太低；從事煤礦高危行業工作的人員應該上工傷保險。
　　1.1.5責任追究不落實
　　據資料，我國煤礦事故中，有99%是責任事故，如違章指揮、違章作業、違反勞動紀律。然而，為什么責任事故居高不下呢?根本原因是責任追究不落實，有法不依，執法不嚴，因而責任人對事故有恃無恐。
　　1.1.6非法生產現象多，執法環境差，許多煤礦無視煤礦安全執法
　　一些非法小煤礦礦主根本沒有法治觀念，無視國家法律法規。煤礦安全監察人員查封井口，但一離開煤礦，就恢復生產，或者白天關閉，夜晚生產，根本不進行整改。
　　1.1.7宏觀調控目標失誤
　　2000年、2001年、2002年，國家確定全國原煤產量控制目標分別是8.7億t、9.5億t、10.5億t，要求層層分解落實，連續幾年不讓建新煤礦。由此導致2003年以來煤炭市場嚴重供不應求，為許多煤礦超能力生產留下了空間，直接導致事故。
　　1.2 微觀方面
　　1.2.1煤炭行業職工整體素質低
　　在決定安全生產的諸要素中，人的素質是第一要素。目前我國煤炭行業職工平均受教育程度很低，測算僅為約7年，比電力、冶金等相關行業少約3～4年，技術人員、人才數量比例更低。這樣的文化素質決定了行業的安全生產素質和安全生產能力。
　　1.2.2急功近利的短期行為
　　一是部分煤礦企業領導沒有安全生產理念。二是部分國有企業領導為了眼前利潤，超能力生產。三是小煤礦特別是許多鄉鎮煤礦，根本就沒有打算進行安全生產投入，連煤礦基本安全生產條件也沒有。
　　1.2.3沒有建立安全生產管理體系，部分煤礦安全生產管理能力差，安全管理制度有缺陷
　　1.2.4大量的超能力生產直接導致煤礦事故多發
　　2004年僅國有重點煤礦就超能力生產1.85億t，超能力生產25%!在1 0 3個礦務局(集團公司、礦)中，有77個礦務局(集團公司、礦)超能力生產。超能力生產不僅給煤礦礦區、礦井和工作面接續造成困難，而且給煤礦留下了嚴重的安全生產隱患。
　　1.2.5煤礦科技水平不高，井下人員多
　　從地區看，總的煤礦科技水平都不高。一是北方資源條件好的地區，由于煤炭資源配置管理問題，適合于建大中型煤礦的大塊煤炭資源被分割成小塊資源，建小煤礦.而小煤礦難以機械化，安全生產水平低。同時，一些大礦也存在井下人員多的問題。例如，遼寧阜新孫家灣煤礦“2.14”瓦斯爆炸事故的一個重要原因是井下作業人員過于密集。如果在機械化礦井，則只需要1／10的井下工人。二是南方煤炭資源條件差的地區，適合于露天開采、機械化開采的煤炭資源少。許多地區煤炭資源條件差，煤層薄且不穩定甚至極不穩定，地質構造條件復雜，不適合于建大中型煤礦。如前所述，我國南方湖南、江西、廣東、廣西、浙江、福建、蘇南、皖南等地區，煤炭資源條件差，煤層不穩定，地質構造復雜，適合于中小型煤礦開采，這種客觀條件決定了小煤礦相對多。而煤礦規模越小，機械化程度越低。三是我國煤礦生產整體水平落后，用人多增加了事故死亡的概率。全國采煤機械化程度不到50%，除部分國有大礦外，大多數煤礦生產技術水平低，裝備差，效率低。特別是鄉鎮煤礦，基本上是非機械化的手工開采。
　　1.3與世界上其他主要產煤國相比，我國煤礦安全生產基礎還存在很大差距
　　決定煤礦安全生產有四大因素：一是職工素質；二是政府安全生產監管；三是煤礦企業安全管理；四是煤炭資源開采條件。與世界上其他主要產煤國煤礦安全相比，除了我國煤炭資源開采條件相對差的客觀因素外，職工素質、企業安全管理和政府安全監管等幾個主觀因素的差距也是明顯的。
　　世界上其他主要產煤國煤礦安全管理的經驗值得借鑒。在企業方面，嚴格按照有關法規組織生產，營造濃厚的企業安全生產文化，嚴格企業內部安全生產責任管理。特別是政府對安全生產監管的嚴格執法、強制性培訓和大力推廣新技術應用等經驗值得借鑒。
　　1.3.1煤礦安全檢查執法嚴格
　　例如美國，(1)法律法規制度科學嚴密，可操作性很強。l 977年通過的《聯邦礦業安全與健康法》，其確定幾大原則：A、安全檢查經常化。每個井工礦每年必須接受4次安全檢查，露天礦每年必須接受2次安全檢查。礦主必須按照檢查人員提出的建議改進，否則可能被罰款和判刑。B、事故責任追究制。特別是傷亡事故，蓄意違法的責任者將被罰款和判處有期徒刑。C、安全檢查“突襲制”。任何提前泄露安全檢查信息的人，可能被罰款和判處有期徒刑。D、檢查人員和礦業設備供應者的連帶責任。監察人員出具誤導性的錯誤報告，礦業設備供應不安全設備，都可能被罰款和處以有期徒刑。(2)安全監察人員權大責重。在執法領域，美國煤礦安全生產監督機構強調獨立性，在機制上防止檢查人員與礦主、地方政府形成利益同盟。隸屬于國家礦山安全與健康管理局(MSHA)的煤礦安全與衛生辦公室是一個聯邦機構，它下面有11個地區辦公室和6 5個礦場辦公室。這些辦公室與礦主沒有任何利益關系，也和州、縣政府沒有從屬關系。各地聯邦安全檢查員每兩年必須輪換對調，任何煤礦發生了一次死亡3人以上事故，當地的安全監察人員不得參與該事故調查，而由聯邦辦公室從外地調派安全監察員進行事故調查。根據法律，安全監察人員如果發現事故隱患，有權責令煤礦立即停止生產；如果泄露檢察信息或誤導調查，則可能被判刑。
　　澳大利亞在宏觀和微觀上的煤礦安全監管更有人性化特點。例如，西澳大利亞州法律規定，雇員有義務保證自己在工作狀態下的健康。如果不按規定對自己采取保護措施或發生險情不報告，就算違法。雇員有權拒絕在有損健康和危險環境下工作，而且在這種情況下，雇主出高薪讓雇員出工，雇主就算違法，而雇員收了錢出工也算違法。違反安全條例會被處以高達20萬澳元的罰金。同時，澳大利亞強調企業內部的安全生產保障機制。例如，新南威爾士州煤礦鼓勵員工查找事故隱患，對新設備、新工藝、新工作環境都進行分析評估，由企業管理人員、技術人員、培訓人員和生產人員組成的聯合組進行評估，在評估中提出防范措施，以避免事故。
　　德國煤礦安全監察中，有三支安全監察隊伍定期或不定期對礦井進行巡查：礦井安全管理人員全天不間斷地檢測井下安全；國家安全生產部門每周都有人員下井突然檢查井下安全；礦工投保的工傷事故保險聯合會的安全專家不定期到井下巡查。
　　1.3.2強制性培訓
　　培訓是執法的重要環節，也是易被忽視的環節。美國《聯邦法典》“礦產資源卷”第4 8部分“礦山的培訓與再培訓”中對采礦業人員的培訓作出了詳細規定，包括經營者在內的所有礦山人員都必須在上崗之前接受培訓，而且在上崗以后每年也要接受再培訓。在((1977年聯邦礦山安全與健康法》第104條(g)款中規定，如果發現礦工沒有按要求得到安全培訓，則要求該礦工立即從該礦撤出并禁止進入該礦，直到礦工已受到法律規定的培訓為止。同時要求，各礦山企業必須按照美國法律制定礦山培訓計劃，安排培訓課程并保存培訓資格證明文件。美國礦山人員的培訓是由MSHA中的教育、政策和發展司負責。其下設有3個培訓機構即國家礦山安全與健康學院和分別位于東西部的兩個現場培訓中心，對礦主、礦工和安全監察人員進行培訓，每年的培訓經費為1000萬美元。在美國，MSHA集中或在有關網上發布礦難調查報告和安全分析資料，供有關人員學習。
　　德國政府規定，所有礦工都必須經過3年礦業學校和礦山實際工作培訓，正式成為礦工之前，還要集中培訓2個月。
　　1.3.3強調新技術的推廣和運用
　　例如美國一是信息化技術的推廣和運用；二是機械化和自動化采掘技術的運用，以減少井下工作人員，減少遇難人員；三是推廣安全性比較高的長壁開采法；四是推廣新型通風設備、坑道加固材料和電氣設備，MSHA下屬的技術認證中心對礦用設備進行認證，而且每月都在網上公布產品目錄。
　　2 防止煤礦事故的根本途徑在于宏觀監管水平的提高與微觀管理能力的增強
　　溫家寶總理2005年元旦在陜西銅川礦務局慰問煤礦職工時說，我國經濟建設離不開煤炭，全社會應該關注、愛護、尊重煤礦工人。過去，人們對煤礦安全重視不夠，甚至一些人對煤礦事故處于麻木狀態。2004年我國煤礦安全生產狀況惡化的事實給人們以警示：我國煤礦安全生產的矛盾與問題已經積累到一個新的臨界點。只有正視這些矛盾和問題，加快相關的改革步伐，才能遏制煤礦特別重大事故多發的勢頭，才能減少煤礦事故，實現煤礦安全生產好轉的中長期目標。否則，煤礦安全生產狀況難以根本性好轉。如前所述，除煤炭資源條件客觀因素外.煤礦安全生產水平主要取決于職工整體素質、政府宏觀管理和企業微觀管理三個因素。因為管理決定職工素質，所以，要提高我國煤礦安全生產水平，就必須在宏觀和微觀方面改革，提高煤礦安全監管能力，加強安全生產管理。在宏觀方面，需要反思煤礦安全現狀評價的科學性、煤礦安全監察思路與方法，國家煤炭供需平衡戰略管理與煤礦規模結構管理和煤炭行業盈利性定位。在微觀方面，則應反思安全理念的缺失，煤礦安全生產的硬件與軟件、消除事故隱患的措施與落實。無論宏觀還是微觀方面，都應從基礎工作做起，從我國實際的煤炭資源國情和煤炭行業現立出發，尊重安全生產的客觀規律，加快改革步伐，解決歷史遺留問題，建立新的政府安全監管機制和企業安全生產管理體制。
　　2.1 宏觀上提升煤礦安全生產監管水平
　　2.1.1科學評價我國煤礦安全生產現狀，科學評估我國未來一個時期煤礦安全生產形勢
　　(1)正視現實，實事求是地推進煤礦安全生產
　　從安全生產的長期性、復雜性、階段性的基本規律和我國安全生產的現狀分析，筆者認為，目前我國煤礦安全生產處于現實大力加強監管與歷史原因導致事故多發相持的階段。這一基本判斷的主要理由是：雖然近幾年在安全生產監管方面做了大量工作，但是，從安全生產規律和我國安全生產基礎薄弱的現實看，加強安全監管的效果確一個滯后期。前幾年，國家先后成立了國家煤礦安全監察局和國家安全生產監督管理局等機構，頒布了一些法律法規。特別是新一屆政席提出以人為本的科學發展觀以來安全生產監管工作改革步伐加快無論是安全生產監管機構、法律法規建設，還是現場監察、執法力度都在向前推進。國家有關部門在構建安全生產監管體系框架和進行安全生產事故查處方面投入了大量人力物力。200 5年2月，國家安全生產監督管理局升級為國家安全生產監督管理總局，國家煤礦安全監察局單獨設立。無疑，這些措施必將大大加強煤礦安全生產監管工作。
　　(2)未來一個時期我國煤礦安全生產面臨更加嚴峻的挑戰
　　未來十幾年，我國煤礦安全面臨經濟增長快速發展與安全生產條件基礎差的矛盾的挑戰。與發達國家相比，我國煤礦未來十幾年還處于事故高位期。因為，(A)未來十幾年是我國經濟高速發展期，重化工階段、全面建設小康社會的能源需求、煤炭需求會大量增加。而由于煤礦安全生產歷史欠賬多，煤礦安全生產條件存在問題。煤炭供需平衡關系很脆弱，部分煤礦超能力生產還很嚴重，治療安全生產歷史留下的“后遺癥”需要一個相當長的過程。(B)發達國家走過的路告訴我們，人均收入1000～3000美元這一階段是安全生產事故多發期。目前我國正處于這一階段，而且我國要縮短這一階段。這就需要我國比發達國家當年有更好的安全生產基礎。但是，恰恰我們面臨的安全生產現實特別是法治方面的基礎非常薄弱。(c)煤礦多發的因素如煤礦職工素質、小煤礦數量多、腐敗等問題的解決需要一個相當長的過程。這個過程取決于國家經濟體制和政治體制改革速度。(D)我國的政治體制改革還在進行中，煤礦的法治環境改善需要一個過程。而煤礦法治環境離不開社會法治大環境。(E)從客觀上講，隨著煤礦開采深度增加，開采強度增大，瓦斯、水、頂板垮落等災害治理的難度加大。
　　2.1.2應提高國家對煤炭市場供需平衡預測的科學性、準確性，不給煤礦超能力生產留下空間
　　如上分析，國家煤礦安全生產狀況不僅取決于政府對安全生產的監管，而且與國家對煤炭市場供需平衡預測的科學性緊密相關。預測科學，則煤礦超能力生產現象少或者沒有。反之，則超能力生產多。超能力生產是事故禍根。如前所述，近幾年煤礦超能力生產現象不僅有煤礦企業違反規程生產的責任，也有歷史上對市場供需平衡預測失誤的責任。這就需要國家宏觀調控部門對未來煤炭需求有比較準確的預測，以指導全國煤炭生產能力的增減。
　　2.1.3調整煤礦規模結構，盡量減少安全生產能力弱的小煤礦數量
　　“增大減小”即增加大中型煤礦產量，減少小煤礦產量。其基本途徑有三：一是改革煤炭資源配置方式和煤礦投資體制，消除國有煤礦以行政手段獲得煤炭資源礦業權的特權而用市場手段公平地配置煤炭資源，鼓勵非國有資本經營有安全生產保障能力的大中型煤礦，以減少沒有安全生產保障能力的小煤礦數量。二是調整北方煤炭資源條件好的地區如晉陜蒙寧等省區的煤炭開采規劃，防止大塊煤炭資源被化整為零地出售礦業權，不能使適合于機械化開采的煤炭資源被落后生產方式開采，不容許本來可以建設大中型煤礦的資源被用來建設小煤礦。鼓勵有資源開采條件的北方地區如“三西”地區建立大中型礦井和高產高效礦井，嚴格限制生產能力45萬t／a及以下的小煤礦出生，從而減少不安全生產的小煤礦。三是在煤炭開發布局上，對地質條件相對復雜的南方煤田的開采要適當控制。因為這些地區煤層穩定性差，煤田地質構造復雜，難以機械化開采，礦井災害危險性大，治理難度相對大。因此，要適當限制這些地區煤炭開采。當然，后兩條措施的主要手段是從礦業權配置上控制。
　　2.1.4重新定位煤炭行業的盈利性，改革煤炭成本核算框架，保證煤礦有足夠的安全生產投入
　　目前，我國煤炭行業的盈利是不正常的盈利，是在成本計算不正常下的盈利。一方面，應該支付的成本沒有支付。目前一些企業的盈利是在不完全成本的條件下獲得的，是在安全生產投入不足甚至嚴重不足的條件下獲得的(例如，瓦斯、煤塵、水、火、頂板災害治理費用投入不足)，是在沒有支付或很少支付煤炭資源價值和煤炭資源枯竭引起煤礦關閉成本的條件下獲得的。另一方面，不該支付的成本卻在支付。高稅收、鐵路基金、社會包袱等等。目前煤炭行業的盈利狀況沒有真實反映煤炭行業的投入產出率，是不合理的盈利。無論從開采方式還是從自然災害防治方面看，我國煤礦的生產成本都比國外高。筆者研究認為，如果按正常成本核算，就我國煤炭資源條件和開采條件整體而言，未來一個時期，我國煤炭采掘業整體上是微利行業。因此，需要重新定位我國煤炭行業的盈利性。(1)改革煤炭成本核算框架，保證煤礦安全生產投入；(2)改革煤炭稅費等不合理制度，幫助國有煤礦企業補還安全生產歷史欠帳；(3)改革國有煤礦企業業績考核指標體系，將安全指標作為第一考核指標。
　　2.1.5 引導企業安全生產文化建設，加強政府對煤礦自然災害防治的基礎理論和科學技術攻關研究，建立強制性培訓制度
　　(1)應該引導煤礦企業進行安全生產文化建設。煤炭行業是高危行業。煤礦安全管理是企業的第一管理，安全生產文化是第一企業文化。要從宏觀層面樹立安全第一的理念。例如，在企業業績考核指標設定、安全生產成本核算、事故責任人處理、事故傷亡人員賠償標準乃至從貧困農村招收的新工人的文化程度保證(保證完成九年制義務教育)等方面進行引導。這些引導是看得見、摸得著的，而不是空洞的抽象的。
　　(2)應增加安全生產科技投入，加強安全生產科技基礎理論研究，用信息化技術建立煤礦安全生產數據庫和事故預警系統。對瓦斯、煤塵、水、火、頂板的災害防治應組織科技力量進行攻關研究。例如，在要求煤礦企業防止瓦斯爆炸事故、煤與瓦斯突出事故的同時，國家應為煤礦瓦斯治理提供理論和技術支持，加強對瓦斯災害事故發生、發展及其演化過程的機理等瓦斯治理的基礎理論研究，對瓦斯移動理論、瓦斯動力現象和瓦斯抽放利用技術進行綜合研究，從而使煤礦瓦斯治理由傳統的經驗治理向理性的現代化治理轉變，有效地防止瓦斯爆炸和煤層爆炸。
　　(3)在政府監察下，進行強制性安全生產培訓。“強制性”是指政府按照《礦山安全法))和《煤礦安全規程》等政策法規強迫企業對員工進行安全生產培訓的剛性措施，特別要強調的是對井下一線工人的強制性安全培訓。嚴格上崗資格考試，不具資格者不能上崗。決不允許培訓時間不足、考試不合格的員工上崗。應該用獎勵與處罰相結合的辦法促使企業主動建立培訓制度，保證培訓時間、培訓內容和培訓效果。
　　2.1.6煤礦安全監察思路與方法
　　(1)改革煤礦安全監管思路和方法，加快政府轉型步伐，科學決策。在思路上應走出行政命令能控制一切的誤區。應監察煤礦安全生產基礎工作：安全生產隱患整改與處罰，安全生產統計真實性與處罰，安全生產事故責任追究與處罰，而不要層層下達事故死亡人數控制指標，把下達指標的人力、物力、財力放到加大對事故舉報的查處力度上去，放到查找事故隱患上去，放到事故責任追究上去。放在促使企業自己主動防止事故發生的行動上去。
　　(2)依法行政，嚴格執法，科學執法。做到這一點的前提是要求執法者素質要高。因此，必須定期對安全監察人員進行培訓，提高煤礦安全監察人員素質，包括政治素質、業務素質和身體素質，鼓勵煤礦監察人員嚴格按法規辦事；嚴格查處國家公務員特別安全監察人員參與煤礦生產經營的非法行為和腐敗行為；應該實行安全監察員定期輪換制度，以防止安全監察人員與煤礦礦主形成利益關系。通過執法，在煤礦企業中形成((安全生產法》、《礦山安全法》和《煤礦安全監察條例))等法律法規的權威性，形成對不安全生產行為的強大威懾力。建立科學決策機制。建立法律顧問制度、安全生產專家決策咨詢系統，防止決策失誤。
　　(3)改革責任追究體制，讓違法成本大于守法成本。責任追究是安全生產監管的靈魂。首先要加大賠償責任。改革賠償制度，加大煤礦事故賠償風險，大幅度提高煤礦事故死亡賠償標準，讓煤礦支付的事故成本大于其非法獲利。目的是讓煤礦主動將處理事故的成本放到事故預防上去，變被動安全為主動安全。
　　(4)改革安全生產政績考核體系。要全面地、發展地、辯證地看待統計指標。要制定科學的考核指標體系。
　　(5)建立多方面安全生產監察隊伍制度。其包括政府的煤礦安全監察員隊伍、特邀民主黨派監察專員隊伍和特邀職工安全生產監監察員、相關保險公司安全生產監察員等等隊伍。充分利用社會各界力量編織安全生產監督管理網，做到“疏而不漏”。
　　(6)在國家財政預算上，應保證煤礦安全監察經費充足。
　　2.2 微觀上提高煤礦安全生產管理能力
　　2.2.1提高員工安全生產文化素質，全員培訓
　　一是保證企業的培訓投入，拋棄“員工培訓是投入多、回報少、回報周期長”的傳統觀念。二是進行包括企業高層管理人員在內的全員培訓。只有從高層管理到井下一線工人都將安全放在第一位，煤礦才能真正安全。三是招工要提高新工人的文化程度門檻。四是逐步將農民工變為產業工人、專業技術工人。將農民工轉化為產業工人，其路徑有三：一是改革用工制度，不能歧視農村招工；二是招工嚴把文化考試關，在現階段，最低文化程度應是初中畢業；三是強化培訓。定期培訓與不定期培訓相結合，使農民工成為名副其實的煤炭產業工人、專業工人，從而提高煤炭行業職工整體素質.促使煤礦安全長效。
　　煤礦企業文化建設中，安全生產文化建設占有第一的地位，因為煤炭行業是高危行業。在這方面，山東省煤炭行業走在全國的前面：不許超能力生產。近兩年，山東淄博公司、棗莊公司、新汶公司、兗州公司等將安全生產文化建設作為企業文化的重點精心建設，全體員工真正樹立“安全第一”的生產理念，百萬噸死亡率下降。2004年，山東省不為煤炭市場價格上升的利益所誘惑，降低煤炭產量，按核定生產能力組織生產，其百萬噸死亡率下降到0.5人／Mt，為全國最低的煤礦百萬噸死亡率省。
　　2.2.2安全生產投入到位
　　要嚴格執行國家有關部門規定的安全生產基金、安全風險抵押金、事故死亡賠償金等經濟政策。保證掘進、通風、排水、供電、運輸、提升、降塵等各個環節的安全生產投入。例如，德國煤礦對井下巷道、通風等要求嚴格。其伊本布倫煤礦l 3 50m深處的井下巷道的質量與淺部巷道的質量一樣好，因為其巷道、通風的安全生產投入得到了保證。我國煤礦不僅應該以后新建的煤礦的安全生產投入要得到保證，而且還要盡快補還安全生產歷史欠賬。
　　2.2.3強化責任管理
　　責任管理是煤礦安全生產的靈魂。然而，目前，一部分煤礦有安全責任管理規定，但沒有嚴格執行。因而，違規者多。
　　2.2.4提高煤礦企業科技水亞
　　第一，對于適合于機械化開采的煤炭資源，煤礦企業應該機械化、自動化開采，減少井下作業人員數量，降低事故死亡率。第二，借鑒國際煤礦用利用科學技術提高安全管理水平的經驗。例如舉世聞名的德國經驗是：(1)礦工隨身攜帶的信號發射器隨時向地面發射信號；(2)瓦斯濃度超警戒線，自動斷電。當瓦斯濃度超過1.5%，自動斷電。(3)地面監控中心對井下情況了如指掌，監控中心幾十臺電腦對各工作面、各要害位置進行監控。（來源：中國能源國家煤礦安全監察局調度中心潘偉爾）

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