創新煤炭管理體制

2006/6/19 11:33:11

　　摘要；在全面建設小康社會，構建社會主義和諧社會新的歷史時期，煤炭行業承擔著為社會提供可靠的能源保障的艱巨任務；煤炭行業大量外部性問題的存在，需要加強政府規制立與社會主義市場經濟體制和經濟發展要求相適應的煤炭行業管理體制；經過20多年的改革，我國并沒有建立起這樣的管理體制；因此，需要用科學發展觀為指導，進一步深化改革，盡快建立一個集中統一、專業權威、手段先進、保障有力的新型煤炭管理體制。
　　關鍵詞：煤炭；管理體制；創新
　　1　市場失靈與加強煤炭行業的政府規制
　　從煤炭商品生產的一般過程來看，它同商品世界的一般商品生產和商品交換一樣，可在市場機制下正常進行，生產價格規律能夠發揮作用。這也正是我們一貫所主張的煤炭生產過程市場化的理論依據。同時，還要充分認識到煤炭商品生產過程的特殊性，以及由這一特殊性所產生的特殊要求。
　　眾所周知，煤炭產業受資源的約束很強。煤炭資源屬于一種不可再生資源，而且在空間分布上有很強的區域性和差異性。從目前勘探的結果看，資源供給形勢并不樂觀，資源的有效利用率(回采率)也不高。目前可供大中型礦井利用的精查儲量僅300億t左右，按照有效供給條件所供應的煤炭資源只能開采35—70年。目前全國煤礦的礦井采出率僅在30%左右，國有重點煤礦可達40%，地方鄉鎮、個體小礦井采用率僅為10%—15%。煤炭資源的有效供給涉及到國家長治久安根本大計，有必要對煤炭資源進行優化配置，努力提高資源的使用效果。
　　長期以來；煤炭在我國一次能源生產和消費結構中占2／3以上，在未來相當長的時期內，將長期是我國的主要能源，以煤炭為主的能源發展戰略格局在相當長的時間內難以改變。煤炭工業作為先行工業，超前發展完全必要。我國能源工業今后15年累計總投資將達到18萬億元人民幣。唯有多方籌措資金，推進多元化的產業融資，方能保證能源工業健康發展。然而，由于煤礦建設周期長與經濟周期短、市場波動大導致的煤炭開采投資的高風險；由于地構復雜，瓦斯、煤塵、地下水等導致的煤炭開采過程的高危險；使得社會資本的自由流動積極性不高，加上歷史上形成的煤礦開采權的壟斷，又阻礙了社會資本及時向煤炭產業流動。有必要采取行之有效的手段，引導社會資本及時、足額、有序地向煤炭產業流動，確保以煤為主戰略的實施。
　　作為產業源頭的煤炭行業，一方面，以煤炭資源的有效供給為存在發展的基礎，另一方面，又對其他相關產業產生很強的依存關系。從總體上看，煤炭產區離消費地方的空間距離較遠，運輸業、特別是鐵路運輸業對煤炭產業制約大。煤炭產業作為工業的糧食，其供給狀況和供給價格，直接影響到電力、冶金、建材等行業的發展和財務成本。正因為如此，煤炭產業與其他工業之間的矛盾和沖突時有發生。如何能用合適的方式兼顧各方利益并制止各方為了私利而進行毀滅性的爭奪，具有特別重大的意義。有必要從國民經濟的系統性和全局性出發，通過加強管理，理順煤炭與相關產業之間的關系。
　　通過對煤炭產業周期的研究，我們發現其具有后發性、來勢猛、復蘇慢的特點。往往是國民經濟形勢全面復蘇之后，煤炭市場價格才呈現持續上漲的趨勢。由于價值規律的作用，大量的礦井同時新建，先進設備被采用。一般情況下，當煤炭產能達到最大化時，此時的煤炭需求量已開始減少。在這種情況下，煤炭市場價格出現快速跌落，其后果不僅給煤炭行業帶來災難，而且泱及整個國民經濟。有必要加強煤炭產業周期性的研究，建立行之有效的預警機制。
　　對于煤炭生產這個高危行業來說，強化煤礦安全生產保障體系具有特別重要的意義。我國煤礦安全生產形勢嚴峻，事故發生的頻率、重特大事故發生次數、死亡人數和百萬噸死亡率均居世界第一。特別是2004年10月以來，連續發生7起死亡人數百人以上的特大煤礦傷亡事故，實屬世界罕見。有必要進一步加大煤礦安全生產性投入，加強煤礦安全生產監督和管理，強化煤礦安全生產保障體系。
　　煤炭產品不同于一般工業品，品種多、性能差異大，高性能產品可替代低性能產品；初級產品(原煤)可直接消費，深加工后(潔凈煤)可提高附加值。如果采取政策性措施，保護稀缺資源，禁止低能替代和原煤直接消費，可以相對提高資源利用率，減少能源浪費。統計顯示，我國生產1美元國內生產總值的單位能耗是日本的11.5倍，是法國和德國的7.7倍，是英國的5.3倍，是美國的4倍。如果不采取一切措施降低能耗，我國的經濟增長將變得無以為繼。有必要對煤炭產品的消費加強管理，從整體上提高資源的使用效果。
　　煤炭屬于埋藏在地表之下，蘊涵于環境之中的自然資源，并且與自然界中的土地、地下水、生物、共伴生礦物等資源緊密相關，共同存在。煤炭資源的賦存條件和煤炭的開采方式，使得煤炭生產不可避免地擾動環境和其他資源，如資源過度消耗、生態破壞、環境污染和社會問題產生等等。據國家發展和改革委員會能源局提供的數據，我國煤矸石堆存已達30多億t，占地1萬ha.；每年直排煤層氣近百億立方米，抽出地下水22億m3，嚴重污染了我國的環境。有必要加強礦區的環境管理，建立礦區生態環境補償機制，使煤炭產業外部經濟問題得到解決。
　　長期以來，在人們的認識中，煤炭生產是苦累危險的行業，只要有“一不怕苦，二不怕死”的精神，就可維系煤炭的再生產。事實上，煤炭生產是一門科學，而且是多學科交匯的一門綜合科學。不僅需要進行自然科學的研究，以解決技術進步問題，而且需要進行社會科學的研究，以研究煤炭產業運行的規律。所有這一切，都需要人才，都需要提高煤炭職工的素質。因此，加強煤炭行業的科研、教學、人才培養(訓)的組織管理是煤炭行業健康發展所必需。
　　綜合分析煤炭商品生產過程特殊性及由此產生的一系列特殊要求的共同性特點，主要是行業發展需求而非企業經營目標，是宏觀經濟要求而非微觀經濟要求，大都是煤炭企業外部性問題，屬于市場失靈范疇，無法通過市場機制得到根本性解決。實踐已經證明，通過生產價格規律發生作用的市場機制，無法解決資源規劃、生態平衡、環境保護、安全生產問題；無法在競爭不充分狀態下解決行業協調發展問題；無法充分滿足宏觀經濟可持續發展的要求；市場機制功能作用的滯后性，通過周期波動實現新的均衡的作用過程，不能有效防范行業周期波動風險。
　　在市場失靈狀態下，客觀上要求發揮人的主觀能動性，通過科學的規劃和必要的行政性、法制性的干預，即政府規制，滿足社會再生產過程的要求。循著這一思路探索解決問題的途徑，有必要安排一個政府規制主體，通過行政性措施、法制性手段，加強調控煤炭經濟運行，滿足煤炭產業健康發展要求。發達國家，如美國、澳大利亞煤炭產業管理的經驗也都證明這一點。
　　2　目前我國的煤炭管理體制不適應煤炭產業健康發展的要求
　　經過50多年的體制變遷和職能分解，所形成的我國煤炭管理體制基本情況是：
　　(1)國務院能源領導小組為煤炭產業管理的最高權力機構，由一位總理和二位副總理任正、副組長。設在國家發改委，并由國家發改委主任兼任國務院能源領導小組辦公室主任，是煤炭產業管理的辦事機構。
　　(2)國家發改委能源局內設的煤炭管理處是煤炭行業管理的行政機構。煤炭生產項目立項、煤炭經濟運行、煤炭價格等管理職能，由國家發改委規劃司、經濟運行局和價格管理司行使。
　　(3)按現行的部門分工，煤炭資源的管理、安全生產管理、國有資產管理、煤炭運銷管理、收入分配管理、社會保障管理，以及行業中介性服務職能，分別由國土資源部、國家安全生產監察總局和煤礦安全生產監察局，國務院國資委，國家環保總局，商務部、鐵道部和交通部，財政部，社會保障部，以及中國煤炭工業協會行使。
　　(4)地方政府煤炭管理體制，除少數省(如山西省)外，大多數隨中央政府的體制變化而變化，少有個性化特征。
　　改革開放以來，我國的煤炭工業取得了長足的發展，煤炭產量持續增長，生產技術水平逐步提高，煤礦安全生產條件有所改善，對國民經濟和社會發展起了重要的作用。但煤炭工業發展過程中還存在結構不合理、增長方式粗放、科技水平低、安全事故多發、資源浪費嚴重、環境治理滯后、歷史遺留問題較多等突出問題。這些問題的集中產生和久解不決，無不與不適應煤炭產業健康發展要求的現行煤炭管理體制有直接關系。理論分析與實踐證明，現行的煤炭管理體制根本無法滿足煤炭產業運行系統性的要求，無法保障政府政策的順利實施和信息的及時傳遞與反饋，無法建立起科學的行業評價指標體系，無法通過政府的規制作用解決煤炭市場失靈問題，無法保障煤炭工業的健康發展以確保新時期戰略目標的實現。必須加大改革力度，大膽進行體制創新，盡快解決現行煤炭管理體制不適應煤炭產業健康發展要求問題。
　　3　創新煤炭管理體制
　　3.1　目標模式
　　本著有利于先進生產力的發展、有利于市場經濟體制進一步完善、有利于促進煤炭工業健康發展、有利于企業自主發展、有利于構建和諧社會的原則，我們提出盡快建立一個“集中統一、專業權威、手段先進、保障有力”的新型煤炭管理體制十分必要。
　　集中統一，是指按煤炭產業系統性的要求，把煤炭行業管理的職能集中到一個主管部門，改變目前的格局，解決政出多門，管理混亂問題。
　　專業權威，是指按煤炭產業科學發展的要求，建立一支專業水平高，懂行業發展規律、愛崗敬業、會管理的煤炭行業管理隊伍，使新的煤炭管理部門具有客觀的權威性，解決目前因管理力量薄弱、缺少權威性，對一些違背科學發展規律的問題屢治不絕、久禁不止問題。
　　手段先進，是指按現代管理要求，在充分發揮主觀能動作用基礎上，采用電子技術與網絡技術，綜合利用現代管理方法，通過建立科學的行業評價體系等措施，規范煤炭行業行為主體，確保政府政策的順利實施和信息的及時傳遞與反饋的管理手段系統。
　　保障有力，是指按加強煤炭管理的宗旨目標要求，通過建立行業法律法規，充分發揮政府規制作用，有效解決市場失靈問題，保障煤炭產業的健康發展，以確保我國新時期戰略目標的實現。
　　3.2　模式選擇
　　近幾年來，一些地方的政府已經開始了煤炭管理體制創新實踐。從創新的模式類型上看，主要有如下3種類型：
　　行政主導型這種類型以遼寧為代表，2005年6月，遼寧省人民政府做出決定，在省煤炭工業局的基礎上組建省煤炭工業管理局，正廳級建制，為省政府直屬機構。主要職責是：負責全省煤炭行業管理，研究擬定全省煤炭工業的發展戰略、行業規劃，統籌規劃煤炭資源的合理開發和綜合利用；負責省屬國有煤炭企業生產管理；負責全省煤礦安全的監督工作和省屬國有煤炭企業安全生產；負責全省依法整頓煤炭生產和經營秩序，關停違法開辦和經營的各類煤礦；負責國家和省煤炭行業專項資金的使用和管理；受省委組織部委托，負責管理省屬國有煤炭企業的領導班子；受省國資委委托，負責履行省屬國有煤炭企業出資人職能；負責掌握和分析全省煤炭工業生產動態，匯集、分析和發布省內外煤炭經濟技術和市場信息，提供信息咨詢服務；承辦省委、省政府交辦的其他事項。
　　事業加強型　這種類型以山西為代表。山西省一直保留著煤炭工業局，為事業單位，但其權利和責任已超出一般的事業單位，擁有一定的行政職能，而且在不斷加強。目前全省的事業型管理人員已達到12000人，為歷史最高。
　　以企代政型　福建、寧夏、黑龍江、陜西、四川等省，由省政府出面，相繼組建了省煤炭集團公司，管理全省的煤炭工業。實際上，這些集團主要管理國有或國有控股大型企業。
　　從目前來看，3種類型的管理模式誰優誰劣難以斷言，但有幾點是可以肯定的：
　　(1)計劃經濟時期的體制不能復歸，政府不能越位管企業。我們調研的企業幾乎全不贊同這樣做。
　　(2)事業單位行政化的模式是功能型行政管理體制不到位的產物，而且運行起來困難重重，人員沒編制，開支靠自籌，權力不到位，缺少權威性。
　　(3)以企代政的管理體制，目前顯露出的矛盾較多。焦點主要在產權界定、決策權限、人事安排、管理成本和收益分配等方面。
　　新的煤炭管理機構叫什么名稱并不重要，重要，的在于其職能定位。我們認為應該總結和跟蹤研究各種類型的煤炭管理體制的優點和不足，學習和借鑒發達國家的做法，不是從名稱上，也不是從形式上，而主要從功能上考慮問題。現在看來，把新的煤炭管理機構定位為政府的組成部分為妥。其主要職能是負責煤炭產業的系統管理，具體包括：資源優化配置協調、市場準入制度安排與審批、安全生產監管、行業標準的頒布、政策研究實施與檢查、信息收集整理與披露、煤炭市場的調控等。
　　3.3　管理系統
　　我們所考慮的煤炭行業管理的系統見圖1。
　　不難看出，新組建的煤炭管理機構與原來的煤炭工業部是有明顯區別的。
　　(1)新的管理機構是在市場化的基礎上進行的改革，并以市場為中心進行運作，它強調行業自律和企業的微觀主體地位，突出宏觀調控和公共職能。原則上講不直接干涉企業的行為。
　　(2)從主體來看，新的管理機構強調立體的管理模式，管理主體不局限于政府機關，還包括立法機關和中介組織，增強了政策的傳導途徑和執行監督。
　　(3)從方法上看，新的管理機構所強調的政府規制主要是運用法律手段來進行宏觀管理，通過對市場的調控影響企業行為。
　　(4)從信息流程看，創新的煤炭管理體制強調以市場為中心的信息的雙向流動，強化了反饋機制和主體與客體之間的相互制衡。
　　(5)從內容上看，創新的煤炭管理體制突出了系統性和產業鏈；此外，我們還試圖增加規制與激勵兩方面的內容。
　　3.4　組建路徑
　　新的煤炭管理機構組建應充分考慮目前煤炭行業管理的基礎，不要全面否定，推倒重來。從中央層面看，有3條路徑可以選擇：
　　(1)以國務院能源領導小組為基礎，通過整合已被肢解的煤炭產業管理職能組建而成。
　　(2)把國家煤礦安全生產監督管理局改造成煤炭產業管理專門機構。現為副部級單位的國家煤礦安監局，有機構重疊之嫌；其職能基本已包括在國家安全生產監察總局職能之中；對其進行改造，有可行性，該局大多數干部熟悉煤炭產業，而且，他們一直十分重視煤炭產業發展和行業管理。
　　(3)把國家發改委能源局升格為國務院部門。原煤炭部撤銷后，部分行政管理職能由發改委能源局行使。因級次低、編制小、人員少，職能作用發揮不到位；但已積累了經驗、資料，成長起了一些人才。如果把該局的級次升格，增加編制人員，擴大職能，也不失為一條有效途徑。
　　至于地方政府，主要是煤炭主產區的各級地方政府，要在充分考慮本地區實際的基礎上，參照中央的做法，建立健全煤炭管理機構，不強求一律。
　　煤炭管理體制創新與其他任何一種體制創新一樣，不是一件簡單容易的事，但也不是無法實現的事。只要我們認真貫徹、全面落實黨的十六屆三中全會和四中全會精神，進一步深化改革，用科學發展觀統領煤炭管理體制創新工程，是完全可以做到的。

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