關于構建我國新型煤炭管理體制的初步研究

 

（作者：江西郵政局      肖太壽[1]）

 

(中文摘要):本文首先分析現行管理體制存在諸如“九龍治煤”的多頭管理、管理主體越位缺位并存、管理體系不健全、管理手段落后等問題。論證了現行體制已經不能適應煤炭工業健康發展的要求，是長期存在的煤炭資源開發秩序混亂、礦難頻發、礦區環境污染等問題不能得到很好解決的重要原因。而后，以西方發達國家的煤炭管理體制為研究對象，探討了市場經濟國家煤炭管理體制的一般的特點，及其對我國煤炭管理體制創新的啟示。在此分析的基礎上，筆者嘗試性的提出了我國煤炭管理體制創新的指導思想、基本原則和目標，并對可供選擇的模式、途徑進行了比較分析，對新的煤炭管理體制進行了整體構想，主張從功能上著眼，努力構建一個集中統一、權威、系統、專業化的新煤炭管理體制。

 

關鍵詞：     煤炭           管理體制           創新  

 

Elemently Studying on creating new style of Coal industry management system in China

(author:   jiangxi China post        xiao tai shou )

Abstract: In the essay, the author firstly gives a brief introduction to the historical evolutionof coal management system, secondly analyzes many problems existed in current management system, such as multiply-regulated, the coexistence of the management’s  exceeding authority and absence, the poorly-regulated management system and outdated management approaches. Then, the author proves that current management system, being unable to meet the requirements for the development of coal industry, has resulted in long-tem problems such as disordered development, frequent coal-related disasters and the pollution of mineral environment as well. Next, the author, taking the western countries’ coal management systems as the subject, discussed the general features of the coal management systems of market-oriented countries and their resulting enlightenment to our country.Based on the analyses above, the author experimentally ser up the guideline, the basic rules and goals of promoting innovative system of our country’s coal management, at the same time, compared and analyzed the alternative models of system innovation. Finally, the author claims it is important to functionally attempt to build up a new coal management system featuring centralization, unification, authoritativeness, schematism and specialization.

 

 

Key words:  coal     management system    innovation

 

 

 

煤炭管理體制是關于煤炭行業管理機構設置、管理權限劃分和調控管理方式等方面的制度體系，是煤炭管理機構依據一定的法律法規和有關政策對煤炭發展戰略、煤炭資源規劃、煤礦安全、礦區環境、煤炭資源城市轉型等方面進行宏觀管理的各種行為關系的總和。我國當前的煤炭管理體制已經不能適應煤炭工業健康發展的需要，在建設節約型社會、和諧社會和小康社會的今天，借鑒西方發達國家煤炭管理的經驗，加強我國煤炭行業管理體制創新研究，構建科學的煤炭管理體制，對于建立新型煤炭工業體系和走新型煤炭工業化道路；促進煤炭行業健康持續的發展有重要的意義。

一、煤炭行業管理體制存在的問題及其影響

（一）現行煤炭行業管理體制存在的問題

我國現行的煤炭管理體制是從1998年國家撤消煤炭部以后而形成的，這種體制在一定程度上符合我國經濟體制改革的目標取向，做到了權利下放、簡政裁員、政企分開，對于促進煤炭工業的發展起了一定的歷史作用。但是，由于撤消了統一的主管部門，煤炭管理職能分解到多個宏觀管理部門，客觀上看，煤炭管理體系被肢解，管理隊伍被分流，形成了“九龍治水”的局面。在這種情況下，出現了越位與缺位并存、管理體系不健全、監管不力、不到位等問題，是一種“低級別的分散的管理模式”。[2]

1、“九龍治煤”的多頭管理

我國現行的煤炭行業管理職能主要集中在國家發展和改革委員會、國土資源部、國家煤礦安全監察局、國務院國有資產監督管理委員會、國家環保總局、商務部、財政部、國家能源領導小組 “能源辦”等8個部委和煤炭行業協會。 國家發展和改革委員會能源局、發展規劃司、固定資產投資司等主要負責全國煤炭行業的整體發展規劃、體制改革和大型煤礦項目建設、礦區規劃、投資的審批；經濟運行局主要負責安排煤炭行業的生產，協調煤炭行業運行，安排與煤炭行業生產運行相關的重大事項；國民經濟綜合司負責牽頭并與經濟運行局、能源局、價格司等進行煤炭產品的年度訂貨，銜接生產、運輸與消費等各有關方面平衡等問題；價格司主要負責指定煤炭價格政策、協調煤炭價格問題。國土資源部主要負責煤炭資源與儲量的管理，包括核準煤炭資源、審批勘探權和開采權以及土地使用權等，頒發勘探和開采許可證，審批勘探權和開采權的轉讓和租賃等。國家煤礦安全監察局負責煤礦安全監察、事故處理等事務。國有資產監督管理委員會對煤炭企業國有資產的保值增值實行監督和管理，推進國有煤炭企業的現代企業制度建設，管理產權交易等。國家環境保護總局審批煤礦建設和關閉項目的環境影響報告，同時對煤炭開采過程中的環境污染、生態破壞等進行監督管理。商務部負責培育煤炭產品的商業環境，與其他部門共同開展引進外資和制定煤炭進出口政策等，對煤炭對外貿易工作進行具體的配額管理以及許可證的發放等。國務院“能源辦”跟蹤了解包括煤炭在內的能源安全狀況，預測預警煤炭宏觀和重大問題，組織有關單位研究煤炭戰略和規劃，研究煤炭開發與節約、能源安全與應急、煤炭對外合作等重大政策。財政部主要負責煤炭企業的收入分配管理。煤炭協會在企業和政府間起橋梁和紐帶作用，發揮服務和自律功能，協助政府推行經濟政策和法令，推動煤炭行業技術與管理進步和可持續發展，實現煤炭工業現代化。
    從管理煤炭的主體來看，當前的煤炭管理現狀是“九龍治煤”，多頭管理產生很多問題。由于煤炭部撤銷后，權力被分解到以上所述的各個部門，原來由煤炭部承擔的生產管理、資源規范、科研開發、裝備研究、信息交流及人才培養等大量基礎性工作由發展改革委能源局下設立的煤炭處承接。然而，只有幾個人編制的煤炭處根本無力承擔煤炭行業管理的上述職能。同時，原煤炭部所屬的煤炭工業局，被紛紛劃給地方的各部門，造成完整的管理體系解體。在全國27個產煤省設置了煤炭行業管理部門，但情況五花八門。有的為經貿委(經委、國資委)內設機構管理的二級局或處，有的在省發改委內設機構管理，也有在工業辦公室的。這些煤炭管理部門雖有機構，但除少數省份外，大多數人員編制不足，經費短缺，權力檔次低，難以真正實施有效的行業管理，管理職能大大弱化。而且這種管理體制造成了部門之間的協調難度加大。例如國土資源部門管理資源的探礦權和采礦權設置與煤炭行業行政主管部門制定的煤炭開發規劃不銜接，使煤炭規劃難以實施，造成資源管理混亂。在煤礦安全監管方面，煤礦監察機構負責實施國家監察的職責，煤炭行業管理部門負責行業安全監督管理職責，職責難以劃清等。

2、管理主體職能越位缺位并存

    在煤炭管理主體呈現多頭管理的情況下，必然出現有的管理部門會越權去管理不是他管轄范圍內的事，出現嚴重的管理越位和缺位現象，使管理缺乏專業性。例如，我在某省某煤礦調研中發現，該省的國有資產管理委員會不僅管理該煤礦集團的國有資產的保值和增值，而且管理該集團的煤礦安全、企業經營和各項檢查事項、直至社團活動。國資委的定位本來是國有資產的出資人代表，它的主要職能是確保國有資產的保值增值，向國有企業選派國有資產的產權代表，防止國有資產的流失。國有企業涉及的行業跨度大，僅憑幾個人進行經營式的管理，其結果必然是國資委忙得團團轉，被監管對象的積極性、主動性和創造性受影響。作為國資委沒有能力和必要去管理煤礦集團的一些微觀活動，結果是管理取得的效果差。這是典型的“越位”。

在管理主體出現越位的同時，又出現了管理主體的缺位，即從整個國家的情況來看，整個煤炭行業缺乏一個綜合性的、權威性的行業主管機構，沒有一個集中統一的管理機構代表國家的意志從國民經濟全局的角度管理煤炭行業。

3、管理體系不健全

   （1）缺乏煤炭資源的統一規劃管理。“2000年底，煤炭行業管理職能先后并入原國家經貿委和國家發改委，煤炭安全生產監督管理局保留了煤炭安全生產監督管理職責。煤炭規劃部門也完全進入市場。除部分產煤大省以外，不少省區煤炭管理部門相繼撤并劃轉。原來以煤炭管理部門為主體的煤炭資源規劃管理體系被廢除了，以國家發改委為主體的煤炭資源規劃管理體系尚未完全建立，使煤炭資源的規劃管理職能弱化，結果出現了資源的無序開發和礦業權設置與煤炭開發規劃相脫節的弊病”。[3]

   （2）華集團、中國中煤能源集團歸中央管理以外，其余的煤炭企業全部歸各個地方自主管理，這些煤炭企業是地方政府的納稅戶，甚至是一些產煤省的納稅大戶。這中地方政府與煤炭企業的“父子”關系必然導致地方政府成為地方煤炭企業的強有力的保護傘。在這種關系的背景下，當中央的煤炭管理部門對地方煤炭企業進行監督和檢查時，地方政府傾向于從地方利益出發，與地方煤炭企業共謀共同抵制來自中央的各項監督檢查工作。例如，我國近幾年對技術落后、質量低劣、污染嚴重的小煤礦，中央政府 “三令五申”要求實行關閉破產。由于這些小煤礦是當地政府的納稅戶，可以增加當地政府的財政收入，可以解決當地百姓的就業。在以追求GDP增長作為政績考核標準的情況下，地方政府就會放松對不符合國家規定要求的小煤礦的關閉力度，出于地方保護主義，想方設法為地方小煤礦實行庇護，甚至有些地方官員與地方礦主共謀，以“權力入股”的方式為小煤礦實行保護，使一些不符合開采條件的小煤礦時時得不到關閉。

（3）地方政府的煤炭管理模式各異，缺乏統一的系統性。通過調研發現，我國地方政府對煤炭的管理主要有三種模式：行政主導型、事業加強型、以企代政型。其中行政主導型是指重新組建省煤炭工業管理局并作為政府的組成部分，對煤炭工業實行全面的行政型管理。事業加強型是指省政府把煤炭行業管理機構定為事業單位，但它的權力和職任已經超出一般的事業單位，擁有一定的行政職能，而且有不斷加強的趨勢。以企代政型是指由省政府出面，相繼組建省煤炭集團公司，管理全省的煤炭企業，實際上，主要管理國有或國有控股企業。這三種管理模式在后面“可供選擇的幾種管理模式”中有詳細的介紹。由于沒有一個統一的煤炭行業主管機構對地方煤炭管理的指導，結果地方對煤炭的管理模式各有千秋，盡管具有地方區域性的特點，但相互之間不協調，甚至有些地方的管理模式出現了舊體制的翻版。這種不是全國一盤棋的管理模式，增加了不少管理難度，特別是涉及到省際間的煤炭管理問題，更是困難重重。

   4、管理方式落后

（1）各主管部門在市場準入環節上重發證輕監督，監管不力。例如，國土資源部（廳）負責頒發煤炭資源勘探和生產許可證、土地使用證。國家安全監察局負責頒發安全生產許可證。設在各政府部門里面的煤炭管理部門負責頒發礦長資格證。在規范市場主體進入煤炭行業，保證煤炭市場有序發展方面，這些主管部門重視市場主體的資格審查是很有必要的，但是，隨著時間的推移和客觀環境的變化，許多煤炭生產經營企業的技術、安全條件不符合國家規定的要求或與國家規定的要求發生偏離，按要求必須進行整改，整改后如符合國家規定要求的企業，國家繼續給予頒發安全生產許可證等各類證書才能獲得生產經營權；如整改后不符合國家規定要求的企業就依法給予關閉破產。然而，我國煤炭行業的各主管部門只注重給以頒發證書，輕視事后檢查和監督，導致各類煤炭企業不注重技術、生產安全條件的改善，探礦權、開采權的層層轉讓，只追求眼前的經濟利益，進而釀成了現在的礦難頻頻發生，礦區環境污染嚴重，煤炭資源開發秩序混亂的局面。

（2）安全管理與監督不到位。按照目前的安全監督體制，國家對煤礦的行業管理職能和安全監察職能是完全分開的，即所有煤礦不論其所有制結構如何，在安全方面一律要接受煤礦安全監察機構的管理。“按照國務院批準的煤礦安全監察局編制，全國總共才2800人，各辦事處（分局）一般為20人左右，業務量較大的也才可核定為30人左右，而對于數量眾多、星羅棋布的地方國有、鄉鎮以及私有煤礦，完全依靠最低設在地級中心城市的煤礦安全監察辦事處（分局）的管理”。[4]由于全國的煤礦安全監察人員偏少，管理者與被管理者相距較遠，這就使得大量煤礦不會接受真正的日常檢查，煤礦安全監察機構只能根據下面報上來的書面材料進行所謂的安全管理。脫離了執法部門的現場監督檢查，完全依賴被檢查人的自我匯報，煤礦安全難以得到保證。結果往往是哪里出了事故煤礦安監機構就出現在哪里，監管機構儼然只有處理善后的使命。即所謂的“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的救火式管理。

（二）現行煤炭管理體制產生的負面影響

近幾年來，煤炭市場供求關系發生了變化，煤炭價格呈現恢復性上漲的趨勢。在這一市場信號的引導下，煤炭產業成為投資的熱土。煤炭投資首要的是占有資源。由于缺乏科學的管理，圍繞煤炭資源發生的問題越來越多，越來越嚴重。有的地方地方出現了拍賣國家規劃區和國有重點煤炭企業后備資源的現象，甚至將國家明令實行保護性開采的稀缺焦煤資源化整為零，人為分割成小塊井田招標掛牌拍賣。有的企業跑馬圈地、炒賣探礦和采礦權，有的企業亂采亂挖、采肥丟瘦。結果煤炭資源開發秩序混亂，浪費嚴重，煤炭資源得不到優化配置。

由于煤炭資源開采監管體系不完善、資源有償使用制度不完善、礦業權設置與礦區規劃脫節、煤炭儲量家底不清及資源回采率界定缺乏科學性等體制上的原因，導致我國資源回采率低下：國有煤礦 2000 多處，產量約占全國的 65%，大部分采用機械化采煤工藝，礦井回采率平均只有 45 ％左右；鄉鎮和個體小煤礦 2.6 萬處，大部分采用非機械化采煤工藝，產量約占全國的 35 ％，礦井回采率只有 15%，有的甚至不到 10 ％。[5]

由于我國煤炭管理體制處于經常的變動之中，分分合合，現在又是多頭管理的局面，因此，管理部門無法對煤礦關鍵性技術和重大裝備的研發統籌兼顧和宏觀指導，制定出煤炭產業相關的技術發展規劃，構建相關的技術創新保障體系，及必要的技術國際交流與合作。加之，前幾年煤炭行業的不景氣，企業自身的研發和技術引進的資金投入不足。以上原因導致現在的煤礦工業技術基礎薄弱，技術升級緩慢，集約化生產程度低。

過強的市場信號使一些煤炭企業加大開采力度。由于前些年累積了不少安全欠賬，初步估算大約有600億元。加上管理人員素質差，方法不得當，過高的安全事故率一直降不下來。我國從1998年到2005年的煤炭生產死亡人數和從2000年到2005年的煤炭生產死亡起數分別見 圖1和圖2：

圖1：我國煤炭生產死亡人數

圖2：我國煤炭生產死亡起數

（以上數據是根據歷年的《中國煤炭工業年鑒》整理所得到的）

從上述圖中可以看出：從1998年以來，我國煤炭生產死亡人數偏高，平均每年死亡人數為6209人；死亡起數從2000年到2002年持續上升，從2002年到2005年雖然略有小幅度下降，但卻出現了單死亡起數死亡人數增加的現象。

由于煤炭管理體制不順，各煤炭行業管理部門缺乏強有力的監督，使各類型的煤炭企業在經濟利益的驅動下，無視國家環境保護法，削減環境治理投入，造成礦區環境嚴重污染。在我國“煤炭開采過程中每年抽放的煤層瓦斯氣約80億立方米，原煤洗選過程中每年產生煤矸石7000萬噸，已累計堆存30多億噸。煤矸石堆存占用土地已經超過1萬公頃，且每年增加200～300公頃。部分煤矸石自燃造成嚴重的大氣污染”。[6]

二、西方國家的煤炭管理及對我國的啟示

（一）西方發達國家管理煤炭的簡要介紹

西方的產煤國家，大多數都設有能源部或燃料動力部，都很重視煤炭的統一管理，絕大多數國家都采取高級別的統一管理體制。[7]

1、美國。美國的煤炭工業主要由1977年成立的能源部管理。聯邦政府管理煤炭工業的職能是：制訂政策、法規和規劃，聯幫土地的出租、勘探和使用（內政部）；企業兼并（司法部）；監督有全國意義的財政援助項目；煤礦安全監察（勞工部）；研究與開發；統計和信息服務；對外事務；緊急權力（合成燃料公司等）。能源部主管政策法規的機構有：政策、規劃和分析局，經濟法規局，少數民族經濟政策局，聽取和上訴辦公室等。1981年，這些機構的人員編制多達1839人，是能源部最大的部門。它們的主要職責是：制訂國家能源政策和規劃，協調政策和項目的分析與評價工作，根據政策目標準備立法議案。能源部的第二大機構是能源信息局，其職責是:能源數據的收集、處理、審核、分析和出版，為政府決策者、企業和公眾提供能源長期供需預測、能源工業競爭性以及企業資本和財務結構分析等信息服務。

2、澳大利亞。澳大利亞對煤炭行業的管理是實行聯邦政府和州政府兩級政府調控，煤炭企業自主經營的體制模式。澳大利亞為了加強對煤炭及其他能源、礦產業的調控管理，設立了初級產業能源部，初級產業能源部下設煤炭與礦業司來加強對煤炭產業的管理。初級產業能源部的職權主要是:代表政府在憲法及法律規定的范圍內行使管理職權，側重于宏觀調控，不涉及企業生產經營活動。重點是運用稅率和銀行存貸利率等經濟手段來調控經濟，進而影響企業，同時協助企業對國外聯絡出口及監督企業環保等。具體職權包括4個方面:一是煤炭出口管制；二是稅收政策；三是環境保護；四是管理支付給州政府的專項基礎設施建設資金。澳大利亞的煤炭生產主要集中在新南威爾士州和昆士蘭州，兩個州均設置了礦產能源部。按照憲法的規定，土地及煤炭資源屬州政府所有，州政府要制定各行各業的法規，并由相應的單位執行。州政府主要管理以下幾個方面的事情:一是土地的使用。公布勘探、采礦租借權和礦區使用費；二是為煤礦提供基礎設施，確定使用這些設施的費用；三是制定頒布礦井規程、勞工法和安全法規等；四是環境保護管理；五是稅收。作為州政府的煤炭管理部門的主要職責是，負責煤炭開采計劃的審查批準；提供生活服務；組織建設相關基礎設施。具體內容:根據煤炭儲量分布規劃開采區域；負責辦理勘探許可證、開發和開采許可證；進行有關數據的統計，為州政府和煤炭公司提供服務；對國內外煤炭信息進行收集、分析和評估傳遞，為煤炭公司提供咨詢服務；管理煤礦雇員培訓計劃；負責保險醫療，建立若干保險醫療中心，為煤礦職員提供工傷救護及疾病醫療；為煤礦建設鐵路、港口等基礎設施。

3、其他國家。其它國家也非常重視國家對煤炭行業的集中統一管理。南非的能源消費結構與我國很相似，煤炭占70%以上，石油占20%左右，其政府機構設置了礦產與能源部，下設的能源管理部門主要負責能源方面的法規、規劃，協調政府部門與能源協會方面的事務。另外，韓國、泰國、印尼、土耳其、哥倫比亞和西班牙等國家都設立了能源部或燃料動力部等集中管理全國能源方面的工作。2005年上半年，烏克蘭也成立了集中統一管理全國煤炭產業的煤炭部。法國和日本雖然沒有設立專門部門，但也都在政府最重要的部門內設置了專司機構。德國聯邦經濟與技術部是政府宏觀經濟管理最重要的部門，下設8個司局，其中就有能源司，統一負責能源戰略、能源政策研究，協調石油、天然氣、煤炭、核能、電力生產與供應，促進新能源的發展等。日本幾乎不生產能源，主要依靠從國外進口。即便如此，日本在經濟產業省內設立了副部級的能源與核資源廳，負責能源戰略、能源政策研究和制定，負責統一管理石油、天然氣、煤炭和其他礦物的生產及供應，負責新能源的開發利用和節能工作。

（二）西方國家統一管理煤炭取得的效果

通過對西方發達國家對煤炭行業實行的統一管理實踐的考察，可以看出這些國家對煤炭行業的管理所取得的效果是明顯的、積極的，主要體現以下幾方面：

1、“國家制訂煤炭政策、法規和規劃，并監督其實施”，[8]實現對煤炭行業的資源、安全、環境管理。提高了煤炭資源的利用率和回采率；資源規劃合理、開發有序；大大減少了死亡人。如“美國礦山事故死亡從1978年的242人降至2004年的53人，其中煤礦事故死亡27人，創下美國礦山職業死亡事故有記錄（1910年）以來的最好水平”。[9]

2、“政府對煤礦建設項目、勘探許可證、營業許可證實行審批制、審批相當嚴格，加強對市場準入的管理。對煤炭企業實行競爭、反對壟斷”。[10]維護了公平競爭。

3、政府重視稅收政策手段對煤炭工業進行宏觀調控。主要是“通過稅收優惠給生產者補貼，降低生產成本；通過調整稅率實現煤炭供需總量平衡；通過政府養老金、失業保險、醫療保健、窮人補貼等轉移支付手段，重新分配收入，縮小收入差距；通過稅收解決礦區的環境保護，即建立所區復田基金，使礦區環境得到優化”。[11]

4、“政府對煤礦工人的就業和工資進行干預：平等就業、最低工資制、培訓、資格證書、對工會的管理”。[12]提高了礦工隊伍的素質，保證了礦工的平等就業機會和權利。

5、“國家通過財政支持，以實現政府的經濟和社會目標：振興和保護國內煤炭工業；支持研究開發，促進了煤炭科學發展和技術進步；改善煤礦安全保健和礦工福利；治理煤炭生產利用造成的環境損害；建設運煤基礎設施”。[13]

6、開展咨詢和信息服務，減少決策風險，提高社會對煤炭工業的認識程度和支持力度。

（三）西方發達國家的煤炭管理給我國的啟示

從西方國家的煤炭管理介紹來看，西方發達國家對煤炭的管理體制大體分為兩類：[14]1、高級別的統一管理體制。采用這種管理模式的國家主要以美國、俄羅斯、澳大利亞、印度等為典型代表，這些國家都設立了全國統一的煤炭行業管理機構來加強對國內煤炭的行業管理。2、低級別的統一管理體制。采用這種管理模式的國家主要以日本、德國等為代表。這些國家對煤炭行業的統一管理所取得的良好效果可以證明產煤國家應該加強對煤炭的統一管理。雖然西方 國家的國情與我國不完全一樣，但是作為市場經的基本特征是一樣的，煤炭商品的一般性特征是一樣的，由于煤炭行業的特殊性和各種社會性問題而要求政府加強對煤炭產業進行統一管理的客觀性是一樣的。因此，作為主要煤炭生產國的我國也應該按這種客觀必然性的要求，借鑒西方發達國家的煤炭管理經驗，選擇統一的煤炭管理模式。

三、新煤炭行業管理體制的構想

    通過前面的分析論證可知，現行的煤炭管理體制很有創新的必要。這種體制的創新不是對以前制度的全盤否定，而是在原有制度的基礎上，進行新的制度安排和設置。

（一）指導思想

建立新的煤炭管理體制必須要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，實現煤炭工業與經濟、社會和生態環境的和諧發展。

（二）基本原則

    1、有利于社會生產力發展的原則

生產力是指人們征服自然、改造自然的能力。具有一定生產經驗和勞動技能的人同生產工具這兩項，就構成社會的生產力。[15] 我國煤炭領域中存在的生產裝備技術落后，勞動者素質差和技能低的現象，說明我國煤炭領域的低生產力水平。社會主義的根本任務是解放和發展社會生產力，一切制度創新都是為了促進和解放生產力，煤炭管理體制的創新也是如此。我們要以解放生產力，發展先進生產力為取向，按照有利于先進生產力發展的原則推進我國煤炭產業管理制度創新，用是否有利于先進生產力發展的標準判斷煤炭管理體制創新的正確與否。

2、堅持市場化的改革原則

 市場經濟的第一個原則就是資源配置的市場化，市場是資源配置的基礎性機制。28年的堅辛改革的目標就是要建立市場經濟體制，以保障國民經濟健康、穩定、協調、可持續發展。因此，新的煤炭管理體制的組建，要按照市場經濟體制目標的總要求去進行制度安排，必須突出市場的作用，凡是市場能夠解決的都讓給市場去做，政府主要去管市場不能解決或不能很好解決的領域。

3、有利于政府宏觀調控的原則

在市場經濟體制下，政府不直接干預企業的生產經營活動，但政府必須運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段管理經濟，以彌補市場調節的缺點和弱點。為此，必須轉變政府管理經濟的職能，建立以間接手段為主的宏觀調控體系，保證國民經濟的健康運行。煤炭管理體制是社會主義市場經濟體制的一部分，新建立的煤炭管理體制要求在發揮市場配置資源基礎性作用的同時進行政府宏觀調控。

4、有利于提高煤炭企業效益的原則

政府對煤炭行業的宏觀管理的目的是為了搞活煤炭企業，達到微觀效益與宏觀效益的統一。這就要求我們在建立新的煤炭行業管理體制時，要更多的從煤炭企業的微觀層面上去考慮，讓煤炭企業都能成為獨立的市場競爭主體。煤炭管理體制的制度創新的關鍵是要搞活煤炭企業的活力。

5、有利于構建和諧社會的原則

和諧社會包括兩個方面：人與社會的和諧，人與自然的和諧。其內涵是“民主法治、公平正義、誠心友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”。我國煤炭行業近幾年出現的煤炭行業與電力行業的工資收入差距，煤礦安全事故頻發，礦區環境的嚴重污染，煤電油運緊張導致生產秩序不穩定等現象，這說明我國的煤炭行業存在人與社會和人與自然的不和諧的問題。此外，創新煤炭管理體制還涉及到各管理主體權利關系的再調整，是一項利益的重新再分配，如果把握不好，會影響經濟、社會的發展乃至政治穩定。因此，必須按照和諧社會建設的要求構建新的體現人與自然和諧相處的煤炭管理體制。

（三）基本目標

煤炭管理體制的創新需要達到的基本目標是：要實現煤炭行業的集中統一的、系統的、權威的、專業化的、信息化的管理體制。所謂“集中統一”就是要把分散在各個部門的管理權限統一集中起來，由一個主管部門行使，改變“九龍治煤”的現象，克服政出多門、管理混亂的局面。“系統的管理”是指煤炭行業管理不能就煤炭而管煤炭，要統籌兼顧煤炭工業與相關產業的協調發展、統籌煤炭開發與生態環境的協調發展、統籌礦山經濟與區域經濟的協調發展。“權威的、專業化的管理”是指要求煤炭行業具有一支專業化水平高的，懂煤炭行業管理的，高素質的管理隊伍，使煤炭行業管理機構具有管理的權威性。“信息化的管理”是指在充分發揮主觀能動作用基礎上，采用電子技術與網絡技術，綜合利用現代管理方法，通過建立行業法律法規、科學的行業評價體系等措施，規范煤炭行業行為主體，確保政府政策的順利實施和信息的及時傳遞與反饋的管理手段系統。即依托現代化的信息管理手段，實現管理的信息化、現代化。

（四）管理模式的選擇

1、可供選擇的幾種管理模式

近幾年來，我國一些地方政府對煤炭行業管理體制的創新進行了大膽的探索和實踐。從創新的模式類型上看，主要有如下三種類型：

（1）行政主導型的管理模式。這種類型以遼寧為代表，2005年 7 月遼寧省人民政府在省煤炭工業局的基礎上組建煤炭工業管理局，以進一步加強煤炭行業和煤礦安全生產的監督管理，對煤炭工業實行全面的行政性管理，促進煤炭工業健康發展。新組建的遼寧省煤炭工業管理局為正廳級建制、省政府的直屬機構。遼寧省省委、省政府在賦予該局對省屬國有煤炭企業“人、財、物”管理職能的同時，也將行業發展規劃、省屬國有煤炭企業的生產管理、技術管理、安全監管、整頓小煤礦等各項與煤炭有關的職能一并授予他們。主要職責是：負責全省煤炭行業管理、煤礦生產監管工作；依法整頓煤炭生產和經營秩序；負責管理省屬國有煤礦企業的領導班子；負責履行省屬國有煤炭企業出資人職能；負責掌握和分析全省煤炭工業生產動態，匯集、分析和發布省內外煤炭經濟技術和市場信息，提供信息咨詢服務；承辦省委、省政府交辦的其他事項。

（2）事業加強型的管理模式。這種類型以山西為代表。山西省一直保留著煤炭工業局，正廳級建制，主要職責是：研究擬訂煤炭工業的發展戰略、行業規劃，提出煤炭資源合理開發和綜合利用的建議，促進行業結構調整，引導行業合理布局。研究提出發展煤炭工業的方針、政策和法規；監督企業執行煤炭工業法律、法規和生產技術規范、規程和標準。研究提出全省煤炭營銷策略和產運銷銜接的政策建議，參與組織全省煤炭企業年度煤炭定貨，協助協調與鐵路、港口及主要用戶的合作關系，維護公平競爭秩序，引導企業聯合競爭。研究制定煤炭工業體制改革的政策和措施，指導國有煤炭企業改革、改組，建立現代企業制度，推動國有煤炭企業扭虧脫困、關閉破產、轉產分流，實施再就業工程。依法整頓煤炭生產和經營秩序，關停違法開辦和經營的各類煤礦。負責煤炭生產許可證的發放管理和煤炭經營許可證的初審工作。負責全省煤炭生產的總量控制，組織實施關井壓產工作，依法對新開煤礦進行審批。掌握和分析煤炭工業經濟運行動態，匯集、分析和發布煤炭經濟技術和市場信息。負責全行業新技術推廣工作，指導企業利用高新技術改造傳統產業，負責全行業科技成果鑒定，組織全行業的國際技術交流。負責煤炭生產補貼款和專項維簡費的集中管理，保障煤炭工業健康發展。承擔省人民政府交辦的其他事項。從職能看，山西煤炭工業局為事業單位，但他的權利和責任已超出一般的事業單位，擁有一定的行政職能，而且在不斷加強。

（3）以企代政型的管理模式。這種模式主要以福建、黑龍江、陜西、四川等省為代表，是由省政府出面，相繼組建了省煤炭集團公司，由省政府委托省煤炭集團公司管理全省的煤炭工業，實際上，主要管理國有或國有控股大型企業。例如，四川省組建的煤炭產業集團是作為省屬國有獨資煤炭集團,采用母子公司管理模式,以攀枝花煤業(集團)有限責任公司、芙蓉集團實業有限責任公司、華鎣山廣能(集團)有限責任公司、達竹煤電(集團)有限責任公司、廣旺能源發展(集團)有限責任公司、川南煤業有限責任公司和威遠煤礦等7戶國有重點煤炭企業為核心,合并四川省煤炭工業供銷總公司。在組織結構上,將根據《公司法》規定,設置董事會、監事會和經理層“三層構架”。該集團的主要職能是：統一負責規劃和新建項目投資以及對外合作；統一負責集團內的國有資產管理、對子公司的財務管理和經營目標管理；負責履行對集團所屬企業的國有資產出資人管理；負責統一銷售關系全省經濟運行的重要煤炭產品；統一負責安全生產；負責所屬子公司的人才培訓等。

2、各種管理模式的比較分析

從以上可供選擇的三種類型管理模式的介紹來看，各種管理模式各有各的優缺點，誰優誰劣難以斷言，但有幾點是可以肯定的：（1）以遼寧省為代表的行政主導型管理模式，把管理煤炭的各種權力集中到省煤炭工業管理局，明顯增加了主管機構的權威性，有利于加強對煤炭企業的管理，保證了煤炭工業健康發展。但是，這種做法形成了省煤炭工業管理局與遼寧煤礦安全監察局、遼寧省安全生產管理局三部門都對煤礦進行安全監管的局面，這可能會出現重復監管的問題，而且這種管理體制有舊體制復辟之嫌。我們進行的體制創新必須明確的一點是：高度集權計劃經濟條件下舊體制不能復歸，政府不能越位管企業。（2）事業單位行政化的模式是功能型行政管理體制不到位的產物，而且運行起來困難重重，人員沒編制，開支靠自籌，權力不到位，缺少權威性。（3）在以企代政的管理體制中，組建煤炭產業集團,可以有效提高煤炭產業的集中度和資源利用率,加強政府對煤炭的宏觀調控，但目前顯露出的矛盾較多，如產權界定、決策權限、管理成本、收益分配等方面的矛盾，影響了煤炭企業發展和行業規范運作。總之，應該總結和跟蹤研究各種類型的煤炭管理體制的優點和不足，學習和借鑒發達國家（如美國）的做法，不是從名稱上，也不是從形式上，而主要從功能上著眼。建立符合中國特色的煤炭行業管理體制。

3、創新模式的構想

   （1）管理主體

    關于能源管理主體的選擇問題，有一些專家提出過不少建議，不過很少談到煤炭管理主體。國家發展和改革委員會能源局巡視員吳吟認為，“我們應該借鑒世界上發達國家和主要能源生產國家的做法，認真總結歷史的經驗和教訓，設立一個政府管理部門，統一研究能源戰略、管理能源資源、制定能源工業政策和法規，以促進我國能源工業健康發展。”[16] 亞洲開發銀行駐中國代表處負責電力的項目官員李勇認為，“成立一個能源部有助于中國能源問題的解決。中國能源行業面臨的第一大挑戰是，能源戰略的制定和如何具體實施。能源包括的子行業比較多，煤電油氣等。能源點在中國的分布不平均，主要的能源點分布在西部，大量的需求地域卻在東部。這就需要一個站得比較高的能源部門，通盤考慮中國的能源規劃和計劃。而且這個部門需要足夠的能力和時間，也需要足夠的財力和人力。如果有一個比較高一級的部門，從政策層面上就能提供更清楚的支持。” 國家發改委經濟體制與管理研究所研究員宦國渝提出了成立能源部的建議。[17] 這些專家建議要建立一個統一的政府管理機構，加強對能源行業的統一管理，是有一定的積極意義。由于煤炭是中國的主體能源，它占中國能源生產和消費總量的70%，中國煤炭行業管理體制是能源管理體制的主體部分。煤炭管理體制問題的解決等于解決了能源管理體制的主要問題。因此，應組建全國性的、集中統一的煤炭行業管理機構，以加強對煤炭行業的集中統一管理。新的煤炭管理機構叫什么名稱并不重要，重要的在于他的職能定位。

關于煤炭行業的管理主體定位問題，理論界對其認識并不完全一致。有人認為行業管理的主體應該是政府部門，有人認為應該是民間組織的行業協會，還有人認為應該是這兩者的結合。根據煤炭行業管理的任務以及中國經濟體制改革的實踐經驗，我認為，中國煤炭行業管理的主體應該定位于國務院的政府部門，民間行業協會可以做輔助性的工作。這種“官民結合”的形式符合發展市場經濟的要求，也比較適應目前中國經濟管理的水平和客觀條件，因此較易實施。當然，作為行業管理的主體，必須代表國家的整體利益，只有這樣，才能保證行業管理的權威性。

定位于政府部門的新煤炭管理機構的主要職能是：負責提出國家煤炭資源戰略、中長期煤炭發展規劃，提出國家煤炭法律、法規及政策建議；制訂煤炭建設計劃和節約計劃，合理調整和優化煤炭資源結構，統籌煤炭領域各產業的發展和利益協調；指導各區域煤炭管理機構的工作，研究解決煤炭發展中出現的新情況、新問題；負責煤炭信息收集工作，及時公布各地區、各部門、各重點企業的煤炭生產建設和煤炭節約成果，搞好重大煤炭示范工程等；協調煤炭領域對外開放和海外煤炭開發工作；加強煤炭領域的環境管理，促進煤炭資源與環境的協調發展；確保煤炭的安全供應。

（2）管理的客體

新的煤炭管理體制建立起來后，其管理客體是煤炭的整個行業，即煤炭行業管理機構主要從宏觀上對煤炭行業進行規制管理，而不是象計劃經濟時期那樣直接管理和干涉煤炭企業的微觀活動。具體的管理內容是：煤炭資源的整體規劃管理、市場準入和退出管理、礦區的環境污染管理、煤炭行業的技術提升管理、煤礦的生產安全管理、資源枯竭礦井職工的再安置管理、煤炭資源城市的轉型管理、煤炭行業職工上崗培訓管理等。

（3）管理體系

新的煤炭行業行業體制是系統管理的體制，它的管理是立體的系統管理。可以用如下圖來表示：

 

 

   這個新的管理體系的內涵是，煤炭行業主管機構通過經濟、法律、行政等手段調節市場，市場引導企業；充分發揮煤炭行業協會和各類行業監督機構的中介作用，為煤炭企業創造寬松、和諧的良好外部環境。在這個管理系統中需要強調以下幾點：

1、煤炭行業主管機構主要負責產業的系統管理，具體包括：資源優化配置協調、市場準入制度安排與審批、安全生產監管、行業標準的頒布、政策研究實施與檢查、信息收集整理與披露、煤炭市場的調控等。

    2、煤炭行業協會的功能定位。煤炭行業協會是中介組織，是連接政府與煤炭企業的橋梁。主要在保護煤炭企業合法利益、行業統計、技術服務、市場咨詢和開發、行業發展、信息咨詢服務等方面發揮作用，為政府制定法規、政策提供依據，為煤炭企業提供優質服務。煤炭行業協會一方面是圍繞煤炭行業主管部門的中心任務，積極配合，完成政府部門委托的工作；另一方面是反映煤炭企業的呼聲，主動為煤炭企業說話，替企業辦事，維護企業利益，為煤炭企業排憂解難。

3、要充分發揮煤炭行業管理機構的監督職能。行使監督職能的機構要根據煤炭行業主管機構制定的各項政策、規則和國家制定的有關法律、法規對煤炭行業實行強有力的監督，特別是要加強煤炭資源的開采、煤礦安全生產、礦區環境污染等方面的重點監督。另外，要發揮新聞媒體的監督作用，對一些典型事例進行曝光。

 

（4）管理的手段

在新的煤炭管理體制下，行業管理機構對煤炭的行業管理主要采用法律、經濟、行政等手段。

①法律手段。為了加強對煤炭行業的依法管理，一方面應完善以《煤炭法》為主體的各項法律法規體系。特別是要抓緊制定煤炭資源勘察、煤炭生產開發、特殊稀缺煤種保護、煤礦井下作業職工意外傷害保險和特殊防護、礦區保護等法規，使煤炭管理有法可依。首先，“在礦產資源方面，為防止浪費煤炭資源，必須用法律法規的形式進一步明確全國煤礦煤炭資源最低回收率、回采率不得低于45%-50%，全國開采煤層煤質的最高灰份不得大于40%；進一步明確原煤中硫的最高含量不得超過3%，凡是原煤中灰份大于30%、硫份大于1%的礦井必須建設降灰脫硫的設施，以防止粗放式燒煤造成環境污染；進一步明確煤炭生產企業超范圍開采等違法者的法律責任，進一步明確政府有關部門的監管責任；依法取締嚴重浪費煤炭資源的違法煤礦”。[18]其次，在安全生產方面，建立健全煤礦安全法律法規體系，加強煤礦安全執法隊伍建設，用先進技術和設備裝備煤礦救護隊伍，切實強化安全執法監察，構建煤礦安全生產長效機制；用法律法規的形式進一步明確煤礦安全生產的基本條件、安全裝備的最低標準和必備的生產系統標準，防止煤礦發生事故；統一各類的煤礦安全規程，明確安全管理、監察的責任和要求，明確煤礦事故追究法律責任的辦法，依法取締不具備安全生產條件的煤礦。最后，在生產經營方面，必須統一大小礦的辦礦標準，對越界采煤、壓價傾銷的煤炭企業依法進行處罰；建立正常的煤炭生產經營秩序，取締一大批擾亂煤炭生產經營秩序的煤礦。另一方面是加強煤炭執法的力度。主要是通過加強執法隊伍建設，使各項煤炭法律法規得到真正的貫徹落實，真正做到“有法可依、執法必嚴、違法必究”。

②行政手段。一方面是實行嚴格的行政審批制度，主要有以下兩種方式：禁止特定行為。政府制定市場準入標準，對于新礦建設項目、勘探權和采礦權許可證、營業許可證、煤礦安全生產許可證實行嚴格的審批制。凡是不符合市場標準的不準進入該行業進行生產和經營。如整頓和關閉那些浪費資源、技術落后、質量低劣、污染嚴重和沒有安全生產保障的小煤礦。營業活動限制。即通過批準、認可制度，頒發資源勘探權、采礦權、安全生產許可證的企業才允許其進行營業活動。通過安全和操作資格的培訓、考核，并取得上崗證的各類煤礦礦長、特種作業人員方可上崗。另一方面是安全和環境標準的制定。對煤炭企業的生產安全、勞動安全和工作場所安全，規定出統一的規格標準，以確保安全性。在煤炭開采方面進一步明確規定并切實執行回采率標準，建立健全資源生產率、資源消耗降低率、資源回收率、資源循環利用率、廢棄物處理降低率等主要指標的標準體系。

③經濟手段。一是借助于稅收政策手段對煤炭工業進行宏觀調控。主要是給煤炭企業給予稅收優惠或降低稅率；通過轉移支付解決煤炭企業職工的部分政府養老金、失業保險金等。通過稅收解決礦區的環境保護，即建立礦區復田基金。二是對煤炭工業給予不同程度的財政支持，以實現政府的經濟和社會目標。政府對煤炭工業的財政支持主要用于煤炭研究；治理煤炭生產利用造成的環境損害；建設運煤基礎設施。三是政府通過向煤炭企業實行排污收費、排污收稅、補貼和排污權的交易等，激勵其采取措施降低環境污染，保護環境。

④信息手段。在信息網絡迅速發展的今天，要充分利用各種信息化手段加強對煤炭行業的管理。例如，加強煤炭安全信息網、煤炭流通管理網和井下安全監控聯網管理系統的建設。各煤炭行業管理部門要運用先進的電子技術、計算機網絡技術、通信技術、軟件技術、視頻技術等結合煤炭行業管理的特點，充分考慮系統的可靠性、易用性、安全性、可擴展性，通過煤礦安全監控系統、煤礦安全管理系統、網絡系統實現對煤礦的瓦斯、通風、主要生產場所、主要設備等實施全方位的數字網絡化（數據、圖像、視頻、聲音）遠程監控和管理，推動煤炭企業安全信息化和煤礦安全管理工作走向新的臺階。

成立的煤炭行業主管機構與計劃經濟時期的煤炭部是有區別的。組建新的煤炭行業管理機構并不是要回到以前計劃經濟時代的煤炭部的狀態，而是與計劃經濟時期的煤炭部是有區別的。這種區別主要有以下幾方面：①新的管理機構是在市場化的基礎上進行的改革，它強調行業自律和企業的微觀主體地位，突出宏觀調控和公共職務。原則上講不直接干涉企業的行為。②從主體來看，我們強調立體的管理模式，管理主體不局限于政府機關，還包括立法機關和中介組織，增強了政策的傳導途徑和執行監督。③管理的對象不同。計劃經濟時期的煤炭部的管理對象是煤炭企業，而新成立的煤炭行業管理機構的管理對象是煤炭的整個行業，即管煤炭行業的市場準入、安全、礦區的環境治理、礦區的遷村和移民、煤炭資源的規劃等。④管理的方式不一樣。以前的煤炭部主要應用直接的管理方式，直接對煤炭企業進行干預和調節，忽視市場的調節作用，完全充當了煤炭企業的“婆婆”，它們的關系是“婆媳”關系，“父愛主義”關系。煤炭企業是真正的“木偶企業”，[19] 煤炭部是木偶的操縱者。而新設立的煤炭管理機構的管理方式是間接的管理方式，主要應用產業政策、法規、規則作用于市場，市場作用于企業，以達到宏觀調控的目的。煤炭管理機構是煤炭企業的“保姆”而不是“主子”。[20]⑤突出系統和信息管理。新的管理機構是從國民經濟的整個大系統出發，對煤炭行業通過法律、經濟、行政手段進行社會性規制，憑借現代化的信息管理手段進行系統管理。從信息流程看，創新的煤炭管理體制強調以市場為中心的信息的雙向流動，強化了反饋機制。

（5）組織路徑

煤炭行業新管理機構的組建會牽涉到各個利益集團利益格局的重新調整和分配。因此，新的管理機構組建時應充分考慮穩定與和諧，不要全面否定原來的管理機構，應該在原有的管理機構的基礎上進行調整。從大體方向來看，有四條路徑可以選擇。

①在國家能源領導小組辦公室（能源辦）的基礎上組建而成

由于國務院能源領導小組是新組建不久的能源協調機構，直接對總理負責，具有很高的權威性和協調性，可以考慮在國家能源領導小組辦公室（能源辦）的基礎上組建一個新的煤炭行業管理機構，比如叫煤炭組或其它的名字，把目前已被肢解的煤炭產業管理職能集中到該行業管理機構里面，由它統一行使。這種組建方案，一來可以克服“九龍治煤”的格局；二來可以憑借國家能源領導小組的權威協調好各個利益集團的關系，有利于權力的平穩交接。

②在國家煤礦安全監察局的基礎上改建而成

對煤礦生產安全負有監察職能的國家煤礦安監局是副部級的行政執法單位，是實行從中央到地方的垂直管理體制。該局大多數人員比較專業，有專業化管理的經驗，而且一直重視煤炭產業的發展和管理。通過這幾年的運轉，該機構在全國已經形成了一定的管理權威和影響，因此，可以把國家煤礦安全監察局改建成國家煤炭管理總局，部級建制。并把其它部門管理煤炭的權利集中到國家煤炭管理總局。這種組建方案一來可以穩定分布全國各地的煤礦安全監察局的人員；二來可以實現比較專業化的管理；三來可以克服現行的多頭管理的格局，實現集中統一的管理；四來可以在一定程度上減緩部門間的利益摩擦。

③在國家發改委能源局的基礎上組建而成

原煤炭部撤消后，部分行政管理職能已經交給發改委能源局行使。發改委能源局積累了不少管理經驗，造就了一批懂行業管理，善經營的專業人才。但由于發改委能源局編制人員少，行政級別低，管理缺乏權威。如果把國家發改委能源局升格為國務院部門，同時把煤炭處升為煤炭司，并增加編制人員，適當的把分散在其它部門的管理權力并入該煤炭司，擴大該司的職能，也是一條有效的途徑。該組建方案可以充分發揮國家發改委能源局多年來積累起來的專業管理優勢，而且有利于協調和平衡各個部門間的關系。

④另立“爐灶”，重新組建一個副部級以上的行業管理機構

為了盡早實現集中統一的管理，把分散在各個部門的煤炭管理人員集中起來，重新組建一個行業管理機構，副部級以上建制。這種組建方案也可以發揮前三種方案的優勢，但是，很難協調好各個部門間的關系，如處理不當的話則會適得其反。

參考文獻：

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