今年是我國實施“十二五”規劃的第一年。“十二五”規劃以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，進一步明確了未來五年我國經濟社會發展的主要目標和政策導向，是指導全國各族人民全面推進小康建設新進程的綱領性文件，也是指導我們開展能源法研究交流的綱領性文件。如何理解和落實“十二五”規劃，加強在新形勢下的能源法制建設，是我們需要思考和研究的重要問題。

構建穩定、經濟、清潔、可持續的能源供應與服務體系，是“十二五”規劃的核心內容之一

“十二五”規劃有相當大的篇幅涉及能源問題，直接講到“能源”和“煤炭”、“電力”、“油氣”、“核電”、“節能”等詞語不下百處。“十二五”規劃中的第十一章專門講了能源開發利用，而第六篇即“綠色發展，建設資源節約型、環境友好型社會”的大部分內容，特別是有關節能減排、應對氣候變化等部分基本上也是講能源的。“十二五”規劃共設定資源環境約束性指標7個，涉及能源的占了大半。通過學習“十二五”規劃，個人體會到，我國作為世界上處于快速發展的最大的發展中國家，要構建穩定、經濟、清潔、可持續的能源供應與服務體系,保障經濟社會持續、穩定、健康發展，能源至關重要。我看了去年10月歐洲理事會通過的《歐盟能源2020：競爭、可持續和安全的能源戰略》，很有感觸，其中指出：能源挑戰是歐盟必須面對的最大考驗。需要花費數十年的時間將我們的能源系統引導到更加穩定和可持續的道路上來。發達的歐盟國家如此，我國更是如此。解決我國的能源問題，需要著力做到“五個一塊”，即“節約利用省一塊，有效開發留一塊（即生產同樣多的能源如果采收率提高一些相當于留下一塊資源給子孫后代），提高效率出一塊，進口資源補一塊，需求管理挖一塊”,實際上就是要在供應側做好加法、在需求側做好減法，調整能源結構、多元清潔發展與合理控制能源消費總量、強化節能降耗、保護生態環境并重，始終堅持以改革體制機制、堅持科技創新來促進發展和引領發展。

能源法治是貫徹落實“十二五”規劃的應有之義和重要任務

法治的本質要求是“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。“十二五”規劃要求“全面推進法制建設,全面落實依法治國基本方略，堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。”能源法律體系是其中的一個小分支，而且與其他部門的立法相比是比較滯后的，立法任務十分繁重，同時在執法、司法以及法律普及等方面也需要全面加強。盡管在過去的30多年里，能源領域立法速度較快，成績顯著，能源法律體系初步構建起來，但是，作為能源法律體系化的基礎——《能源法》還沒有提交人大或人大常委會審議，《電力法》、《煤炭法》修訂十年也未修出正果，一些配套法規的制定與修訂也不盡如人意，油氣和核能領域的法律十分欠缺。基于能源對資源的依賴性、能源利用的可轉換性、能源結構的可優化性、能源品種的可替代性等特點對于我國經濟發展方式的影響深遠，要切實推進整個能源體系朝著綠色、低碳方向變革，急需制定頒布綜合性、基礎性的《能源法》。目前已經實施的《煤炭法》、《電力法》、《可再生能源法》、《節約能源法》、《石油天然氣管道保護法》等單行法律以及《礦產資源法》、《水法》等相關法律，解決不了能源領域的綜合性、基礎性和戰略性的重大問題。《能源法》不出臺，能源戰略規劃、結構調整、能源監管、能源儲備、能源應急、農村能源乃至能源改革等等就無法可依。這也是《電力法》、《煤炭法》等法律難于修訂下去的一個重要原因。據報道，全國人大常委會正在研究起草我國的氣候變化應對法，這很重要，也是一件好事。個人認為，如果能從加快《能源法》立法和修訂現有資源法律和污染防治法律入手，建立應對氣候變化的法律體系，可能更有利于節約立法資源和人力財力。由于氣候變化與化石能源過度消費緊密相關，應當將《能源法》作為一部重要的應對氣候變化的法律，加快進程，力爭早日出臺。這些年來，能源事業特別是電力發展很快，但所謂“電荒”、“油荒”、“氣荒”，幾乎年年現、年年講，煤、電兩個行業“頂牛”數年難解難分，一邊是生產能力閑置，一邊是缺煤發不出電來。從深層原因來分析，大凡周期性反復出現和大面積出現的能源“荒”問題，其癥結一定與制度安排有關，一定有體制不順、機制不善、法制不全的問題。必須標本兼治，更重治本。治本的一個重要方面是要從制度規范上加以完善和創新，堅持頂層設計，堅持以改革體制機制為動力求發展、以健全法律制度做保障，否則還會收效甚微。

“十二五”規劃的一些重要原則和政策應當成為能源法律制度的重要淵源

“十二五”規劃是我國的最高權力機構也是作為國家立法機關的全國人大通過的，從一定意義上說，是一個帶有法律特性的文件。按照馬克思主義法學觀點，法是由國家制定和認可的、體現國家意志的、以權利和義務為主要內容的、由國家以其強制力保證實施的社會行為規范。從“十二五”規劃制定機關的權威性和體現國家意志等方面看，“十二五”規劃應當具備了類似法律的部分特征，但從嚴格的意義上說，特別是從內容特征和強制力保障等角度來看，并不具備法律的全部特征，因而“十二五”規劃不是法律，而且在穩定性上也與法律有較大區別。按照建設社會主義法治國家的要求，如果能制定一部《國家經濟社會發展五年規劃法》明確其法律地位、法律效力、制定程序、調整范圍、各類主體的權利和義務、監督檢查和法律責任等規定，可能使其具有更強有力的法治保障。個人認為，“十二五”規劃中的許多好的政策和制度特別是經過“十五”期間和“十一五”期間的實踐證明十分有效的政策和制度應當成為能源立法的重要淵源，盡可能讓它們法律化、穩定化。“十二五”規劃中關于“堅持節約優先、立足國內、多元發展、保護環境，加強國際互利合作，調整優化能源結構，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系”的戰略取向的表述在能源法中應當進行必要的規定；“十二五”規劃中一些重要的約束性指標，比如非化石能源占一次能源消費比重、單位國內生產總值能源消耗降低幅度、單位國內生產總值二氧化碳排放降低幅度以及主要污染物排放總量減少等應當在能源法中有相應的規定。

能源法治是實施“十二五”規劃的重要保障

法律是調整人們行為或社會關系的規范，它的規范性、穩定性和有國家強制力做后盾，使它具有很強的保障作用。按照“十二五”規劃的要求，對照我國能源法治建設的現狀，個人認為我們在不少方面缺乏法律規范的支撐和保障。“十二五”規劃中提出的有關能源的一些重要方面，特別是“推動能源生產和利用方式變革”這一章的不少內容，如水電、核電、天然氣的開發以及高碳能源低碳利用等方面法律缺失較多；在一些潛在的清潔能源領域，比如煤制氣以及煤層氣等非常規天然氣的開發利用，還有諸如分布式能源供應系統、國家綜合能源基地建設、石油儲備、農村能源、智能電網、碳排放交易等不少方面，基本上靠政策性“紅頭”文件而沒有法律和行政法規可依，有的甚至是空白，急需加強這些方面的立法研究，盡快制定相應的法律法規。我在這里特別提一下對核電安全的看法。“十二五”規劃要求“在確保安全的基礎上高效發展核電”。從哲理上來說，世界上沒有絕對安全，只能求更安全、最安全。著名的墨菲定律（Murphy’sLaw）告訴我們，如果壞事有可能發生，不管這種可能性多么小，它總會發生，并引起最大可能的損失。當人類無法改變自然現象時，那我們必須改變自己，用自己的聰明才智去坦然應對，吸取教訓，更上一層樓。今年3月日本福島核電站事故造成的災難震驚全球，有少數國家繼而決定完全放棄核電，這給我國核電發展帶來新的挑戰和影響。企求絕對安全的核電是不現實的，除非不用核電。但即使這個國家和地區不用核電，而鄰國還有核電也不是絕對安全的。對我們國家來說，考慮到能源需求剛性和能源結構不合理性的邊界條件，要實現非化石能源在2020年能源消費比例中達到15％以上以及單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年降低45％以上的既定目標，離開核電的發展恐怕難以辦到。落實”十二五”規劃精神，堅持審慎評估、安全為先、高標準、強監管，健全核能發展的法律法規制度體系是最現實的選擇。目前我國核能法律體系尚未成形，有關核能開發利用和安全監管制度也只是零散地分布在行政法規及部門規章之中，效力差。為了實現核電的安全發展，急需加快制定《原子能法》或《民用核能法》。國際社會普遍重視的第三方核責任的法規，我們仍屬空白，長期以來只是依據國務院辦公廳的一個批復行事，這個狀況也應當盡快改變。

（作者系中國法學會能源法研究會會長）

來源：中國經濟時報