3月中旬，鐵道部宣布撤銷全國41個分局，這是近年鐵道系統罕見的大動作改革。然而當“突然”和“迷惑”成了本次鐵路改革的主要特征時，人們不禁懷疑改革本身的草率。

　　3月31日中午，鄭州市區的一處鐵路道口。“鄭州鐵路分局怎么走？”記者問。

　　“分局已經撤啦，3月18號，人都走空了，什么都沒了。你去干啥？” 一位道口管理員滿臉疑惑地反問到。

　　對于數以十萬計的中國鐵路職工來說，2005年3月18日是難忘的日子。在當天全國鐵路系統電視電話會議上，國家鐵道部部長劉志軍宣布即日起撤銷哈爾濱、沈陽、北京、鄭州、濟南、上海、廣州、成都、蘭州和烏魯木齊等10個鐵路局下屬的41個鐵路分局，新成立西安、武漢、太原三個鐵路局。

　　劉志軍面對媒體，用4個“有利于”來贊揚這次鐵路局直接管理站段的體制改革——有利于提高組織管理效能，優化運輸組織，提高運輸效率；有利于發揮鐵路新技術裝備的作用；有利于減少運營管理成本；有利于推進鐵路運輸企業建立現代企業制度，提高安全管理效率。

　　但擁有如此多好處的改革方案，卻讓包括各地鐵路局內部中高層管理者和北京那些經常參加鐵路改革研討會的專家學者們同時感到突然和意外。

　　“去年12月底，劉（志軍）部長還在西安火車站明確否認要撤銷鐵路分局。”這一說法，《商務周刊》從齊齊哈爾、鄭州等多家鐵路局內部人士得到了證實。

　　3個月里，兩種截然相反的改革思路讓人迷惑。

　　逼出來的撤銷令

　　據鐵道部內知情者向《商務周刊》介紹，鐵道部原先的改革計劃是撤銷28個鐵路分局，保留13個，這樣可以保證每個省有一個鐵路分局或者鐵路局。

　　但由于鐵道部的改革計劃遲遲不明，這些擬保留的分局人人自危，對他們來說，被撤銷的命運指不定哪天便會降臨。“于是，他們選擇了突擊花錢。”短短幾天，財務上的壓力便讓鐵道部難以承受。據本刊了解，3月12日鄭州鐵路局接到鐵道部通知：財務和人事暫時凍結——相信其他鐵路局也同時得到了“財務凍結”的通知。3月13日，鐵道部黨組召開會議，隨后又召開了部長辦公會議。

　　“正是在這兩次會議上，鐵道部下定決心撤銷全路所有的鐵路分局。”該知情者對本刊說。

　　這樣的波折，在北京師范大學管理學院教授文力看來，說明了此次改革的任意性。“一次充分醞釀的改革是不會出現那種情況的。”文說。

　　這也體現了整個鐵路系統中行政權力依然具有的巨大威力——在行政命令之下，41個均為法人的鐵路分局，在一天之內被撤銷。

　　但事實是，資產龐大、結構復雜的鐵路系統中，任何一個小的改革，都不可能在短時間內真正完成。

　　目前鐵路系統的主要資產，如機車、編組設備、線路、車站都由站段直接管理，也就是說站段是實的，分局、路局都是空的。因此對于路局、分局來說，撤誰都很容易。而鐵路局和鐵路分局都是法人，均有配置運力資源的權力，以同樣的方式管理著站段。盡管在管理范圍上有一些明確的分工規定，但真正運行起來相互掣肘的現象屢屢發生。一位鐵路內部人士說：“20年前我就覺得這個體制（鐵道部—鐵路局—鐵路分局—站段）有問題。路局、分局兩個婆婆，都要管站段，站段聽誰的？”

　　不過，幾十年來跟站段直接打交道的一直是鐵路分局，而鐵路局負責的是所屬各鐵路分局之間的協調和列車調度，并沒有直接管理站段的經驗。如果撤銷分局，無疑會增加管理成本。因此，3月份鐵道部改革方案出臺前，對于“撤銷鐵路局還是鐵路分局”一直存在爭論。

　　事實上，鐵路分局作為一個存在了幾十年的組織，其內部系統儼然是當地的一個小社會，而且與所在地的社會形成了密切的生活與工作聯系。從前文的鐵路道口到鄭州鐵路分局辦公樓，記者步行15分鐘，便發現了分局開發公司、分局房產管理中心等七八個分局附屬機構，如果要改革廣義上的鐵路分局系統，難度可想而知。

　　因此，出于操作性的考慮，鐵道部此次改革針對的只是全國41個鐵路分局機關，而各分局的附屬單位由鐵路局自行進行調整。但盡管將范圍縮得如此之小，人員分流安置還是各鐵路局的大問題。

       失意的鄭州鐵路局

　　許多鐵路內部人員用“三家分晉”來形容此次鄭州鐵路局的分家。3月15日上午8點30分，鄭州鐵路局近千名工作人員在招待所大會堂參加了全國鐵路電視電話會議，鐵道部的一位資深副部長坐在主席臺上。兩個多小時的會議之后，他們以“大局意識”平靜地接受了鐵道部制訂的鄭州鐵路局“分家”方案，盡管他們很清楚鄭州鐵路局已經不再是一個“大局”了。

　　根據“分家”方案，鄭州鐵路局原屬的西安、武漢兩個鐵路分局被拆分出來，單獨設立西安鐵路局和武漢鐵路局；其所管轄的鐵路線由6000多公里一下子縮減為2400多公里，所屬員工則由34萬人降為14萬人。

　　“大局”還是“小局”只是一個面子問題，但如果計算這其中的利益調整，“平靜”就注定只是假象。在記者3月30日動身赴鄭州前一天，也就是3月29日，100多名原分局調度所的員工還圍聚了鄭州鐵路局。

　　“鄭州鐵路局要安置2644名原分局機關人員，困難確實很大。”鄭州鐵路局宣傳部官員郝文杰對記者說。

　　據悉，為安置好這批人員，鄭州鐵路局除了路局機關業務部門、客運專線公司籌備組、多元經營企業、辦事處、二線這5個去處之外，還將拿出一大筆資金用于送人進高校深造。但一位該局內部人士透露：“籌備組只有30人編制，而且早就滿編了。路局管的地方小了，機關人員一個不加也早滿了，要都安置好真的很困難。”

　　但是與撤銷分局后的行車安全來說，人員安置只算一個小問題。由于原先沒有調度機構，改革后，各鐵路局的第一件事便是將原屬于各鐵路分局的調度指揮部門整體搬遷至鐵路局所在地。3月25日，正式由各鐵路局對局內列車發出調度指令。在鄭州，記者曾試圖聯系采訪鄭州鐵路局主要領導，但被告知：“此時所有的領導都通宵待在調度指揮中心，確保改革后的行車安全是當前全局工作的重中之重。”

　　由于鄭州鐵路局年初的計劃仍然是在六個分局之間進行協調，這使得現在的鄭州鐵路局承擔了原鄭州鐵路局超過40%的貨運、客運任務，但只獲得了今年原定83億多投資中的1億多。

　　3月25日，鄭州鐵路局局長徐宜發在河南報業網與公眾互動時表示：“與鐵道部年初計劃相比，新鄭州鐵路局至3月14日累計虧欠已達4153萬元。”據說，在一次內部講話中，徐宜發更是號召屬下員工“苦干、實干、拼命干”，以渡過目前的難關。

　　“我們真的不知道為什么要分，也許鐵道部有更深層的考慮，但鐵路系統的紀律要求我們只能領會和貫徹。”幾乎所有接受采訪的鄭州鐵路局人士都說了上面一番話。

　　由于此次改革維持原來的分局接口不變，河南省南部的重要煤炭城市平頂山、主要民工輸出地漯河、信陽都留在了武漢鐵路局管轄范圍內。武漢鐵路局除了可以獲得豫南平頂山的煤炭運輸收入、漯河等地的民工客運收入之外，還控制了寧西線、京廣線這兩條外界向鄭州局的主要“排空”通道。所謂排空，指的是擁有較多空余車皮的鐵路局向運輸任務重的鐵路局發送空車。

　　河南省顯然有理由認為，這對其區域經濟發展非常不利。目前，“鄭州鐵路局被分、武漢鐵路局提升”，已使得河南、湖北兩省從民間、媒體到政府之間出現了態度上的反差：對鐵道部改革方案的質疑聲音在河南省內此起彼伏，而湖北省內則強調武漢“九省通衢”和鐵路規劃中的樞紐地位。

　　記者在鄭州采訪時，當地人多次提及這樣一個細節：武漢鐵路局成立時，湖北省省長羅清泉親自出席掛牌儀式；而前往鄭州的一位鐵道部資深副部長的會見請求卻被河南省政府拒絕。

　　此外，由于武漢鐵路局是從原武漢、襄樊鐵路分局升格而成，不存在太多的人員安置問題，“全部官升一級就行了”。而且，憑借強大的談判能力，武漢鐵路局從原鄭州鐵路局分來了不菲的家產。3月22日，經過七八天的討價還價，在鐵道部財務司一位司長協調下，鄭州、武漢、西安三個鐵路局簽署了《三方財務分劈協議》，武漢鐵路局分得了原鄭州鐵路局超過30%的財產。

　　即使跳出河南、湖北兩省的范圍，從全國鐵路系統（特別是京廣線）的運輸效率看，對原鄭州鐵路局的拆分也有一些不容忽視的負面影響。文力認為：“中原這個地區本來應該有一個大的鐵路局，因為各個方向的車都要從那里過。鐵道部分拆鄭州鐵路局的意圖幾無道理可言，而且與鐵道部此前一直宣稱的撤銷分局的理由自相矛盾。”

　　鄭州鐵路局一位內部人士則進一步表示：“由于原來的分局口變成了現在的局接口，原鄭州鐵路局范圍內增加了十個局接口，極大地增加了鐵道部財務核算返還的成本和難度。”

　　鐵道部與鐵路改革的未來

　　目前，對于鐵路改革的迷惑仍在基層中存在。“關于過去的問題我回答沒有意義，關于未來我怎么能搶部長的話？”一位基層鐵路局清算中心主任頗有意味對本刊說，“我本人希望鐵路的改革早日成功，那時我可以回答你的問題，如果我還在這個崗位工作的話。”

　　自1980年代以來，鐵道部撤銷分局的嘗試一直沒有停止。進入1990年代以后，“網運分離”、“主輔分離”、“區域競爭”等改革試點也在進行之中。但頻繁的改革似乎并沒有給鐵路系統帶來太多的效率提高，也沒有有效增加鐵路員工的收入。相反，廣大基層員工對于頻繁的改革已經厭倦。

　　時至今日，鐵道部仍然維持了以高度集中、大動脈和半軍事化為特點的運營管理體制。鐵道部每年年初與各鐵路局簽訂年度計劃，并根據計劃的完成情況進行獎懲。同時，鐵道部還力圖嚴格控制鐵路系統的所有財務關系，控制著幾乎所有建設項目的投資決策權，使得各基層鐵路局的經營熱情受到了極大影響。

　　在鄭州時，記者曾問一位鐵路局官員：“鄭州鐵路局被拆分了，那么以前著眼于全鐵路局的投資豈不都浪費了？”他的回答是：“這些全都是鐵道部的財產，在哪兒都是用，無所謂浪費。”每年都簽的年度計劃無異于“鞭打快牛”，迫使各鐵路局低報自己可以完成的任務量。財務收支兩條線，使得生產部門只管運輸生產，不考慮節約成本；作為基本清算單位的鐵路局則借助不清晰的成本，為擺脫鐵道部的監督，謀取自身利益創造條件。

　　“鐵道部到了非改不可的時候了！”文力激烈用“慶父不死，魯難未已”來評價這個計劃體制遺留下的龐然大物，“它政企不分，外資民營都不敢進來，使得鐵路建設投資嚴重不足。相對于諸如電信、電力這樣的行業，整個鐵道系統至今沒有一份詳細可操作的改革方案——鐵道部利用了自身的信息優勢向決策層夸大鐵路改革可能引發的后果。”

　　據說，每次出席鐵路系統年度總結會時，到會的國務院相關領導一般會以“對鐵路，我是外行”開頭。但“外行”也明白政企不分是鐵路系統問題的主要根源。早有學者提出，中國鐵路改革需要充分論證、仔細設計，但最需要拆分和撤銷的是鐵道部。