煤礦安全生產“十一五”規劃(草案)

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國家安全生產監督管理總局

國家煤礦安全監察局

二○○六年四月

前 言

煤炭是我國重要的基礎能源和原料，在國民經濟中具有重要的戰略地位。煤礦安全生產關系職工生命安全，關系煤炭工業健康發展，關系社會穩定大局。實現煤礦安全生產，是落實科學發展觀的必然要求，是構建社會主義和諧社會的重要內容。

煤礦是全國安全生產工作的重中之重。黨中央、國務院高度重視煤礦安全生產工作，“十五”時期相繼采取了一系列重大舉措，使煤礦安全生產工作得到加強，煤礦安全生產狀況進一步好轉。但由于我國煤層地質條件復雜、自然災害嚴重、煤礦生產力水平低、安全投入不足、安全基礎薄弱、從業人員素質差、行業管理弱化、企業安全生產主體責任不落實等主客觀原因，煤礦重特大事故多發勢頭還沒有得到有效遏制，安全生產形勢依然嚴峻。今后五到十年，是煤炭工業結構調整和增長方式轉變的重要時期，也是遏制煤礦重特大事故、實現煤礦安全生產狀況進一步好轉的重要時期，要集中精力解決煤礦安全生產領域的突出問題，促進煤炭工業健康穩定發展。

按照國家發展改革委關于編制“十一五”規劃的總體部署，依據《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》、《安全生產“十一五”規劃（草案）》和《煤炭工業“十一五”發展規劃（草案）》，國家安全生產監督管理總局組織有關單位，在廣泛調查研究的基礎上編制了《煤礦安全生產“十一五”規劃》，主要內容包括：現狀與問題、指導思想和目標、主要任務、規劃實施的保障措施、重點工程五個部分。本《規劃》是建國以來國家組織編制的第一部煤礦安全生產專項規劃，是指導“十一五”時期煤礦安全生產的綱領性文件。

目 錄

一、現狀與問題. 1

（一）煤礦安全生產形勢. 1

（二）煤礦地質條件及自然災害狀況. 3

（三）煤礦防災系統與安全裝備狀況. 6

（四）煤礦安全科技狀況. 9

（五）存在問題和面臨挑戰. 10

二、指導思想和目標. 15

（一）指導思想. 15

（二）規劃目標. 15

三、主要任務. 16

（一）大力推進煤礦瓦斯治理. 16

（二）采取綜合措施解決小煤礦問題. 17

（三）加大煤礦重大事故隱患排查與治理. 17

（四）加強煤礦安全科技攻關，提高煤礦安全科技水平. 18

（五）完善煤礦防災系統，提升煤礦安全裝備水平. 19

（六）加強煤礦安全教育培訓，提高從業人員素質. 20

（七）強化煤礦職業危害監督監察. 21

（八）推進煤礦安全質量標準化，建設本質安全型礦井. 21

四、規劃實施的保障措施. 22

（一）落實煤礦安全生產責任. 22

（二）加強煤礦安全生產監察執法. 22

（三）加大煤礦安全投入. 23

（四）建立健全煤礦安全科技保障體系. 24

（五）健全完善煤礦安全生產法規標準體系. 25

（六）深化煤礦安全專項整治. 26

（七）推動煤炭企業改造重組和大型煤炭基地建設. 26

（八）加強煤礦安全文化建設. 26

（九）加強煤礦安全領域的國際交流與合作. 27

五、重點工程. 27

（一）煤礦災害治理重點工程. 27

（二）煤礦機電設備保障工程. 29

（三）煤礦安全科技研發、推廣應用平臺建設工程. 30

（四）煤礦安全監察機構設施及裝備建設工程. 30

（五）煤礦安全支撐體系建設工程. 31

（六）本質安全型示范企業建設工程. 31

（七）煤礦安全人力資源建設工程. 32

一、現狀與問題

“十五”時期，黨和政府在煤礦安全生產方面采取了一系列重大舉措，加強和改進煤礦安全生產工作。加強煤礦了安全法制建設，頒布實施了一系列煤礦安全生產法規標準；進一步改革完善了煤礦安全監察體制，加大了煤礦監管監察執法力度；煤礦安全整治初見成效，大量不具備安全生產條件和非法煤礦從煤炭生產經營領域退出；加大了安全生產投入，國家投入國債資金90多億元，支持國有重點煤礦實施安全技術改造，煤礦瓦斯治理取得進展。在各方面的共同努力下，煤礦事故起數、死亡人數、百萬噸死亡率逐年下降，煤礦安全生產狀況總體穩定、趨于好轉，但煤礦安全生產形勢依然嚴峻。

（一）煤礦安全生產形勢

1．重特大事故多發

2001～2005年，全國煤礦共發生事故18514起，死亡31064人，平均每年發生各類事故約3702起，死亡約6213人。其中，發生一次死亡30人以上特別重大事故42起，平均每年發生8起多，占全國各類特別重大事故起數的58％；一次死亡10-29人特大事故214起，平均每年發生42起多，占全國各類特大事故起數的36％。特別是從2004年第三季度到2005年底煤礦相繼發生了6起死亡百人以上的特別重大事故，損失慘重，造成了嚴重的社會影響。

2．瓦斯、水害重特大事故居高不下

2001～2005年，在全國煤礦一次死亡3人以上重特大事故中，瓦斯事故平均每年發生206起，占62.3％，居第一位；水害事故平均每年發生52起，占15.7％，居第二位。在全國煤礦一次死亡10人以上的事故中，瓦斯事故平均每年發生36起，占71.4％，水害事故平均每年發生10起，占18.8％。

3．鄉鎮煤礦事故多

2001～2005年，鄉鎮煤礦事故起數和死亡人數均占全國煤礦事故起數和死亡人數的70％以上。2005年，全國鄉鎮煤礦共發生事故2575起，死亡4457人，事故起數和死亡人數分別占全國煤礦事故起數和死亡人數的77.07％、74.46％。鄉鎮煤礦百萬噸死亡率5.505，分別是國有重點煤礦的5.746倍和地方國有煤礦的2.835倍。

4．煤礦職業危害嚴重

據不完全統計，全國煤礦塵肺病患者達30萬人，占到全國塵肺病患者的一半左右，每年因塵肺病造成直接經濟損失數十億元。此外，風濕、腰肌勞損等職業疾病在煤炭行業普遍存在。

5．與先進采煤國家安全生產水平差距大

“十五”時期，我國煤礦百萬噸死亡率由2001年的5.14下降到2005年的2.81，煤礦百萬噸死亡率下降了45%，但與世界先進采煤國家相比安全生產水平差距依然很大。2005年，我國煤炭產量約占全球的37％，事故死亡人數則占近80％，煤炭百萬噸死亡率為2.81，約是南非的17倍、波蘭的10倍、俄羅斯和印度的7倍，遠遠高于世界平均水平。嚴峻的安全生產狀況不僅嚴重威脅著人民群眾生命安全和健康，也影響到社會安定、和諧及國際形象。

（二）煤礦地質條件及自然災害狀況

全國絕大多數煤礦為井工礦井，地質條件復雜，開采難度大，災害類型多、分布面廣，多數礦井同時具有瓦斯、水、火、煤塵、頂板等災害，是世界各主要產煤國家中開采條件最差、災害最嚴重的。

1.地質條件

在國有重點煤礦中，地質構造復雜或極其復雜的煤礦占36％（煤炭生產能力約占27％），地質構造簡單的煤礦占23％(煤炭生產能力約占26％)。

據調查，大中型煤礦平均開采深度456米，其中，華東地區約620米，東北地區約530米，西南地區約430米，中南地區約420米，華北地區約360米，西北地區約280米；采深超過1000米的煤礦有8處，超過800米的有15處；采深大于600米的礦井產量占28.47％。小煤礦平均采深196米，其中采深超過300米的礦井產量占14.51％。

2．瓦斯

在724處國有重點煤礦中，高瓦斯礦井152處，占21.0％；煤與瓦斯突出礦井154處，占21.3％；低瓦斯礦井418處，占57.7％。45戶煤礦安全重點監控企業中，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井250處，占45戶煤炭企業礦井總數的60.4％。地方國有煤礦和鄉鎮煤礦中，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井占15％。隨著開采深度的增加，瓦斯涌出量的增大，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井的比例還會增加。

3．水害

我國煤礦水文地質條件較為復雜。國有重點煤礦中，水文地質條件屬于復雜或極復雜的礦井占27％，屬于簡單的礦井占34％。地方國有煤礦和鄉鎮煤礦中，水文地質條件屬于復雜或極復雜的礦井占8.5％。我國煤礦水害普遍存在，大中型煤礦有500多個工作面受水害威脅。小型煤礦亂采濫挖，老窯透水、地表水侵入事故時有發生。隨著鄉鎮煤礦資源枯竭，破壞邊界及露頭煤柱的情況經常發生，對相鄰深部的國有煤礦，特別是對國有重點煤礦造成的水害威脅和煤礦突水事故呈上升趨勢。

4．頂板

我國煤礦頂板條件差異較大。多數大中型煤礦頂板屬于Ⅱ（局部不平）類、Ⅲ（裂隙比較發育）類；Ⅰ類（平整）頂板約占11％，主要分布在義馬、鄭州、潞安、陽泉、大同等礦區；Ⅳ類、Ⅴ類（破碎、松軟）頂板約占5％，主要集中在淮南、淮北、焦作等礦區。近幾年來，頂板事故的起數和由于頂板事故造成的死亡人數所占的比例都是煤礦各類事故中最高的，其中鄉鎮煤礦頂板事故尤為突出，鄉鎮煤礦頂板事故起數和死亡人數均占到所有頂板事故的70％以上。

5．煤塵

我國煤礦具有煤塵爆炸危險的礦井普遍存在。全國煤礦中，具有煤塵爆炸危險的礦井占煤礦總數的60％以上，煤塵爆炸指數在45％以上的煤礦占16.3％。國有重點煤礦中具有煤塵爆炸危險性的煤礦占87.37％，其中具有強爆炸性的占60％以上。

6．煤層自然發火

我國具有自然發火危險的煤礦所占比例大、覆蓋面廣。大中型煤礦中，自然發火危險程度嚴重或較嚴重(Ⅰ、II、III、Ⅳ級)的煤礦占總數的72.86％。國有重點煤礦中，具有自然發火危險的礦井占47.3％。小煤礦中，煤層自然發火期不足6個月的煤礦占47.41％，煤層自然發火期為6～12個月的煤礦占47.85％，煤層自然發火期在12個月以上的煤礦占4.74％。自然發火災害較為嚴重的地區有西北、東北、華東等。由于煤層自燃，我國每年損失煤炭資源2億噸左右。

7．沖擊地壓

中國是除德國、波蘭以外沖擊地壓危害最嚴重的國家之一。我國910處大中型煤礦中具有沖擊地壓危險的煤礦47處,占5.16％。隨著開采深度的增加，現有沖擊地壓礦井的沖擊地壓頻率和強度在不斷增加，少數礦井頻繁發生礦震，還有少數無明顯沖擊地壓的礦井也將逐漸顯現出來。

8．熱害

熱害已成為礦井的新災害。國有重點煤礦中有70多處礦井采掘工作面溫度超過26℃，其中30多處礦井采掘工作面溫度超過30℃，最高達37℃。全國煤礦熱害突出的礦井有平頂山八礦、新汶斜莊礦、豐城建新礦、徐州三河尖礦、永榮曾家山礦以及新開發的巨野礦區等。

9.矸石山災害

目前，全國累計堆放的煤矸石總量約35.5億噸，占地約11萬畝,而且每年仍以1.5～2.5億噸的速度增加。煤矸石的任意排放，不僅壓占大量土地，而且在一定條件下會發生自燃，排放出二氧化硫、氮氧化物、碳氧化物和煙塵等有害氣體，對生態環境構成嚴重影響。近幾年，煤矸石自燃崩塌引發的災害事故也時有發生，造成了嚴重的人員傷亡和財產損失。

（三）煤礦防災系統與安全裝備狀況

1．通風系統

國有重點煤礦堅持以風定產，基本建立了比較完善的通風系統，但仍有部分礦井由于生產接續緊張、布局不合理，超通風能力生產。據調查，國有重點煤礦需要補掘通風巷道超過47萬米，擴修巷道超過41萬米；地方國有煤礦和鄉鎮煤礦通風系統中，通風機老化，效率低下，系統不合理，通風斷面小，通風能力不足等問題較為突出。

2．瓦斯抽采系統

我國已初步建立了以鉆孔和巷道抽采為主的瓦斯抽采技術體系。2004年，國有重點煤礦有地面抽采系統308套，井下移動抽采系統272套，瓦斯抽采量18.66億立方米，抽采率26.5％。45戶煤礦安全重點監控企業的高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井全部裝備了瓦斯抽采系統，瓦斯抽采量為16.95億立方米。國有重點煤礦尚需增補地面抽采系統228套，井下抽采系統285套；地方國有煤礦只有18.5％的高瓦斯礦井裝備了瓦斯抽采系統；鄉鎮煤礦的高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井中多數沒有裝備瓦斯抽采系統。

3．防治水系統

國有重點煤礦基本建立了較完善的防排水系統和礦井防水設施，基本配備了較齊全的探放水設備，但仍有部分煤礦防治水系統不健全，排水能力不足，還有部分礦井排水設備老化，效率低，排水管路結垢、銹蝕嚴重，需更新改造。部分地方國有煤礦排水能力不足，排水泵房缺少備用泵或檢修泵，個別礦井仍使用非防爆排水設備。具有水害威脅的鄉鎮煤礦中，有近10％的礦井沒有井下水倉，有13.4％的礦井沒有排水能力或排水能力不足，有31.53％的礦井水倉容量不符合煤礦安全規程要求，只有32％的礦井裝備了探放水設備。

4．防滅火系統

45戶煤礦安全重點監控企業的269對自然發火礦井中，已建立自然發火預測預報系統19套，地面灌漿系統178套，井下移動注漿設備84套，注氮系統84套。據調查，國有重點煤礦尚需增補自然發火預測預報系統105套，灌漿系統205套，注氮系統145套；地方國有煤礦和鄉鎮煤礦的防滅火系統多數不健全、不完善。

5．防塵系統

大部分國有重點煤礦按規定設有較完善的礦井防塵灑水系統和防隔爆、抑爆設施，但有部分國有重點煤礦存在設施不足和老化問題，多數礦井噴霧灑水自動化程度較低。與國有重點煤礦相比，地方國有煤礦和鄉鎮煤礦防塵系統存在明顯差距，多數煤礦的防塵灑水系統不健全，防塵設施設備老化嚴重，不能正常使用，急需更新購置各種防塵設備設施。

6．安全監測監控系統

截至2005年底，國有重點煤礦、地方國有煤礦的高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井全部裝備了瓦斯監控系統；鄉鎮煤礦的高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井中還有部分沒有裝備瓦斯監控系統。據調查，國有重點煤礦需要更新監測監控系統228套，占現有系統數量的42％；全國67個有高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井的國有重點煤礦企業全部實現了聯網；95個重點產煤縣（市）中，已有69個產煤縣（市）實現了聯網，聯網率72.6％；全國各省（區、市）的煤礦瓦斯監測監控設備聯網工作進展不平衡，部分省份還沒有實現聯網。

7．安全裝備

國有重點煤礦中，部分礦井安全監測儀器、儀表配備不足；部分礦井監控系統裝備不全、功能落后，設備嚴重老化或者帶病運轉，未實現自動調校。地方國有煤礦和鄉鎮煤礦安全裝備水平較低，有的根本不具備防災能力。鄉鎮煤礦氧氣檢測儀、CO檢測儀配備每處礦井平均不到一臺；相當比例的鄉鎮煤礦自救器不足或沒有配備自救器；多數小煤礦仍使用落后的電氣設備，電氣安全防爆性能差，失爆率高。

在煤礦安全救護裝備方面，國有大型煤礦企業一般以礦區為單位組建礦山救護隊伍，但普遍存在救護裝備不足和裝備落后，不能滿足新時期礦山應急救援的需要。地方國有煤礦和鄉鎮煤礦絕大多數沒有組建礦山救護隊伍，也沒有裝備救護設備，煤礦救護、救援能力差。

（四）煤礦安全科技狀況

改革開放以來，煤礦安全生產科技工作得到了較大的發展。煤炭科學研究總院等原煤炭行業科研機構、中國礦業大學等原煤炭類高等院校、以及一些煤炭企業分別成立了煤礦安全技術工程研究中心和煤礦安全研究所；煤炭行業已初步形成大專、本科、碩士、博士一套較完善的學歷教育體系；初步形成了一支具有一定規模和水平的煤礦安全生產科技隊伍，科技研發能力得到了提升。

“十五”時期，建設了瓦斯煤塵爆炸、火災模擬與控制等重點實驗室、工程研究中心和開發基地；開展了“十五”科技攻關計劃、“863”、“973”、國家自然科學基金等多項煤礦安全領域的科技攻關，促進了煤炭行業安全高新技術和基礎性研究水平的提高；煤礦災害預警預報、瓦斯抽采與利用、數字化瓦斯遠程監控聯網等技術與裝備水平得到較大提升，礦井防災抗災能力不斷增強；取得了一大批科研技術成果，獲得了數百項專利，安全科技成果的數量和質量及轉化率有所提高；成立了一批國家級、省級煤礦企業技術中心，企業自主創新能力不斷增強，形成了一些具有自主知識產權的安全科技創新成果。

雖然我國煤礦安全生產科技工作已取得了較大的成績，為促進我國煤礦安全生產形勢的穩定好轉發揮了重要作用，但我國煤礦安全科技水平仍然較低，尚不能為煤礦安全生產提供強有力的支撐和保障。

（五）存在問題和面臨挑戰

1．存在問題

（1）行業管理弱化對煤礦安全生產影響深遠

我國煤礦數量多、分布廣，2.2萬多處煤礦分布在全國27個省（區、市）的1250多個產煤縣，調控和監管的任務重、難度大。但目前煤炭行業管理力量薄弱，體制機制不完善，煤礦技術標準、規范修訂不及時，在煤礦安全投入方面的約束機制還未形成，煤礦安全過程管理弱化或出現空擋。由于國家對煤礦安全過程管理的減弱，直接影響了煤礦安全基礎管理工作，國有煤礦普遍存在安全管理機構削弱、勞動組織管理較差、基礎設施不健全、技術管理弱化、操作規程執行不嚴、員工隊伍培訓不夠等問題；鄉鎮煤礦安全基礎管理更是混亂和薄弱。煤炭行業管理弱化已成為煤礦安全基礎管理工作滑坡、造成煤礦重特大事故頻發的主要原因之一，對煤礦安全生產的影響十分深遠。

（2）企業安全生產主體責任落實不到位

一些煤炭企業法定代表人沒有切實履行安全生產第一責任人的職責，沒有把安全生產責任落實到每個環節、每個崗位、每個人。一些煤炭企業沒有建立嚴密、完整、有序的安全管理體系和規章制度，安全生產工作沒有做到經常化、規范化、標準化，執行各項規章制度不嚴，違章作業、違章指揮、違反勞動紀律現象普遍存在，安全責任制、安全投入政策以及企業用工、設備管理、培訓宣傳、技術和現場管理、領導干部跟班下井等一系列安全管理制度沒有落到實處。

（3）煤礦安全投入不足、安全裝備水平低

由于歷史原因，國有重點煤礦安全欠帳嚴重，根據專家對45戶重點監控煤礦企業調查分析，僅國有重點煤礦安全欠賬就高達689億元，一些礦井防災系統不健全，防范傷亡事故方面能力不強。地方國有煤礦安全欠賬問題更為突出，煤礦技術和安全保障水平低，抵御事故災害的能力差。為數眾多的小煤礦，建設初期投入太少，先天不足，開采方式原始落后，設施設備簡陋，遠遠不能滿足安全生產的需要。

總體上看，我國煤礦安全裝備還比較落后，可靠性差，不能有效的預防和控制事故。

（4）煤礦安全科技水平低，重大災害預防與治理關鍵技術亟待解決

我國煤礦安全科研基礎設施不健全，安全科技力量分散、流失嚴重，安全科技投入嚴重不足，至今尚未建立起較完善的煤礦安全生產科技支撐體系；煤礦安全技術落后，安全科技成果推廣轉化率低，企業安全科技自主創新能力弱；煤礦安全生產技術標準規范不能滿足安全生產發展的需求。

煤礦安全基礎理論研究滯后于安全生產實踐，煤礦瓦斯成因、賦存規律及主要地質控制因素，采動條件下的瓦斯運移規律、突出機理、探測理論與方法，煤礦瓦斯傳感技術、預警信息系統基礎理論與關鍵技術，煤礦瓦斯災害演化及防治，瓦斯抽采和利用技術，礦井突水機理、突水危險預警與控制技術，礦井水源探測技術和手段，華北奧灰水防治技術等急待攻關。

（5）煤礦專業技術人才匱乏，從業人員整體素質偏低

近些年，煤炭企業專業技術人才流失嚴重，有關院校地礦專業在校生比例大幅下降，“招不進”、“分不來”、“留不住”的現象普遍存在，煤礦專業技術人才出現嚴重匱乏。據調查，全國國有煤礦職工總數中，大專以上文化程度的技術人員僅占3%左右。96％的國有煤礦缺乏機電專業人才，88％的國有煤礦缺乏采礦專業人才，大部分國有煤礦通風安全專業人才不足。多數小煤礦沒有技術人員。

我國煤礦從業人員中初中以下文化程度占絕大比例，整體素質偏低。全國煤礦采掘一線職工主要為農民輪換工，絕大部分為初中以下文化程度，文盲半文盲占相當比例。

（6）煤礦安全監管監察執法環境有待改善

煤礦安全法規標準體系不健全，《煤炭法》、《礦山安全法》、《煤礦安全監察條例》、《職業病防治法》需修訂完善，并制定配套法規和實施細則。煤礦安全生產相關技術標準、規范、規程，自80年代以來未作全面系統修改，煤礦準入門檻低，不能完全適應煤礦安全生產的需要。

全社會安全生產遵紀守法氛圍還未真正形成。部分地方和部門安全監管監察措施不到位，執法不嚴格，安全生產監管監察缺乏權威性和有效性，對安全生產違法行為查處不力。煤炭企業自覺遵章守法，嚴格按照法律法規組織生產的觀念還未真正建立，小煤礦超層越界、私挖濫采、無視法律、無視監管、抗拒執法現象普遍存在。在整頓關閉過程中，一些不具備安全生產條件和非法小煤礦假停真開、明停暗采，假借技改、整合之名行采煤之實，導致事故頻繁發生。

2．面臨的機遇與挑戰

（1）十六屆五中全會確立了安全發展的指導原則，迫切要求煤炭行業實現安全生產

黨的十六屆五中全會從經濟社會發展的全局出發，把安全擺在與資源、環境同等重要的戰略位置，強調“堅持節約發展、清潔發展、安全發展，實現可持續發展”。安全發展指導原則的確立，迫切要求煤炭工業轉變增長方式，創新發展模式，合理開發和利用資源，改善煤礦安全生產狀況，實現煤礦建設、開發利用與生態環境相協調。而當前我國煤礦安全生產基礎薄弱，重特大事故多發，形勢依然嚴峻，實現煤礦安全生產具有長期性、復雜性和艱巨性，做好煤礦安全生產工作變得更加緊迫。

（2）國民經濟快速發展對煤炭需求大幅度增加，煤礦安全生產壓力增大

近幾年，國內煤炭消費增長較快，煤炭市場持續旺盛，受經濟利益驅動，無論是國有大礦還是私營小礦均開足馬力生產，超強度開采、超能力生產現象普遍存在。煤炭產量快速增長的同時，煤礦生產安全基礎薄弱的狀況沒有根本性改變，煤炭產量的過度增長所帶來的壓力轉嫁到了煤礦安全上，導致煤礦重特大事故頻繁發生，給煤礦安全生產帶來了嚴重挑戰。

（3）煤炭行業從業人員結構變化將增加煤礦安全管理難度

煤炭行業屬高危行業，且從業人員收入水平遠低于其它能源產業，導致人才外流，工程技術人員嚴重缺乏，采掘工人以農民輪換工為主，從業人員文化水平偏低。近幾年，煤礦從業人員流動性加快，而安全培訓教育又相對滯后，從業人員安全意識和技能不能滿足煤礦安全生產工作的需要，煤礦安全管理難度進一步加大。

二、指導思想和目標

（一）指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀統領全局，堅持安全第一、預防為主、綜合治理，堅持標本兼治、重在治本，堅持創新體制機制、強化安全管理。以防治瓦斯、水害等重大災害為重點，以遏制重特大事故為目標，倡導安全文化，健全安全法制，落實安全責任，依靠科技進步，加大安全投入，建立長效機制，推動安全發展，實現煤礦安全生產狀況進一步好轉。

（二）規劃目標

到2010年，健全煤礦安全生產監管監察體制，基本形成較為完善的煤礦安全生產法律法規體系、技術支撐體系、信息體系、培訓體系、宣傳教育體系和應急救援體系。

到2010年，全國煤礦百萬噸死亡率比2005年下降25%以上，一次死亡10人以上的特大事故起數比2005年下降20％以上。

到2010年，初步形成煤礦安全生產科技支撐體系，增強煤礦安全生產科技自主創新能力，提高科技對煤礦安全生產的貢獻率，為煤礦安全生產保障能力的全面提高提供技術支持和科技保證。

到2010年，建設一批具有帶動和示范作用的本質安全型礦井，煤礦基礎管理工作明顯加強，煤礦職業危害局面得到有效改善，煤礦安全生產狀況明顯好轉。

三、主要任務

（一）大力推進煤礦瓦斯治理

貫徹落實“先抽后采、以風定產、監測監控”的煤礦瓦斯治理十二字方針，推廣應用《煤礦瓦斯治理經驗五十條》，強化瓦斯治理力度。現有高瓦斯和煤與瓦斯突出生產礦井必須達到國家制定的抽采標準規定，新建高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井必須同時建設瓦斯抽放設施，強力推進“先抽后采”，提高瓦斯抽采率，到2010年底煤礦瓦斯抽采率達到50％以上，瓦斯（煤層氣）抽采量達到100億立方米以上，鼓勵和扶持瓦斯（煤層氣）綜合利用。井工煤礦裝備瓦斯監測監控系統，實施瓦斯數字化監測監控系統聯網。力爭用兩年左右的時間，使煤礦重特大瓦斯事故有較大幅度的下降，努力控制一次死亡50人以上煤礦瓦斯特別重大事故。加強對發生瓦斯動力現象礦井的監管工作，嚴防超能力、超強度、超定員生產。

（二）采取綜合措施解決小煤礦問題

以煤礦安全生產法律、法規和標準為依據，嚴格辦礦標準，提高小煤礦準入門檻；加大“源頭控制、整頓關閉、資源整合、聯合改造”力度，調整小煤礦規模結構，提高小煤礦素質；理順監管體制，加大對小煤礦的監督管理，嚴厲打擊不具備安全生產條件和非法小煤礦；建立健全小煤礦技術服務體系，提高小煤礦整體技術水平；健全小煤礦安全投入保障機制；規范煤炭資源管理秩序，有效保護和合理開發利用煤炭資源。爭取用三年左右的時間，解決小煤礦安全生產條件差、事故多發、管理水平低、生產秩序混亂、規模小和違法開采現象嚴重等安全生產突出問題。

（三）加大煤礦重大事故隱患排查與治理

建立健全煤礦重大事故隱患排查、治理和報告制度。在全國范圍內開展煤礦重大事故隱患排查工作，進行煤礦重大事故隱患登記，逐步形成煤礦重大事故隱患數據庫、煤礦重大事故檔案數據庫和相應的應用系統，進行評估分級。按照分級分期的原則，重點組織各級政府、有關主管部門和企業對采空區、通風系統、瓦斯抽采系統等存在煤礦重大事故隱患的場所、設施進行治理，加大現場檢查力度，加強跟蹤監督監察。

（四）加強煤礦安全科技攻關，提高煤礦安全科技水平

以煤礦瓦斯、水害、火災、煤塵、頂板等事故因素為重點研究對象，重點圍繞煤礦安全生產宏觀規律、煤礦重大災害事故致因機理、安全經濟及管理理論等方面開展研究，加大安全生產基礎理論研究的力度，構建煤礦安全生產理論支撐體系。

針對煤炭行業生產作業環境和開采過程中的災害危險因素，開展煤礦事故隱患診斷評價、監測預警、跟蹤治理等先進技術的研究，遏制煤礦重特大事故。

圍繞煤礦安全生產科技的重點領域和關鍵技術，集中科研力量，開展重大、重點科技項目的聯合攻關，提高礦井整體防災抗災能力。

開展事故現場救援信息探測、事故期間通訊信息技術、事故災害應急運行保障、應急搶險、救援指揮平臺等應急救援技術與裝備的研究開發，增強事故應急處置能力。

組織、規劃和協調全社會各界力量共同開展煤礦安全生產技術標準研究，形成并逐步完善煤礦安全生產技術標準體系，規范煤礦安全生產行為，提高煤礦安全生產監管監察的科技含量，實現煤礦安全生產和監督管理的科學化、規范化、標準化。

選擇技術上成熟、先進、適用的科研成果，列入煤礦安全生產技術推廣計劃，組織推廣和應用；實施煤礦安全生產技術示范工程，建立一批安全技術示范工程，以點帶面，促進我國煤礦安全生產整體科技水平的提高；加強科技成果轉化工作，推動煤礦安全生產科技產業化。

（五）完善煤礦防災系統，提升煤礦安全裝備水平

各類煤炭企業要切實增加安全投入，完善“一通三防”、防治水等防災系統，提高安全裝備水平。

完善通風系統。按照“縮短通風流程，擴大通風斷面，減小通風阻力，增大通風能力，提高抗災能力”的原則，優化通風系統，簡化通風網絡，做到風流穩定、系統可靠、風量充足、風速風質符合要求。到2010年，所有礦井完成通風工程補套，其中，45戶煤礦安全重點監控企業2008年前完成通風工程補套。

完善瓦斯抽采系統。按照“大流量、多泵抽、大管徑、多回路”的原則，完善瓦斯抽采系統。所有高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井2006年底必須建立完善地面永久瓦斯抽采系統。

完善防滅火系統。自然發火礦井要建立健全防火灌漿系統。自然發火嚴重的礦井要裝備束管監測、防火注氮系統。要大力推廣國內外已經成熟的新型防滅火材料。煤礦井下所有設備、設施達到消防要求。

完善防塵系統。健全礦井防塵灑水、防爆抑爆設施，配齊配全測塵儀器儀表。落實綜合防塵措施,井下粉塵濃度符合《煤礦安全規程》要求。

建立健全監測監控系統。高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井盡快實現安全監測監控系統遠程聯網，建立“人機互檢”瓦斯檢測雙檢體系。所有礦井全部建立礦井安全監測監控系統。國有重點煤礦企業實現礦務局（集團公司）內部聯網，地方國有煤礦、鄉鎮煤礦實現縣（區）范圍內聯網。

完善防治水系統。堅持“先探后掘、有疑必探”的煤礦防治水方針，落實“防、堵、疏、排、截”煤礦綜合防治水措施。建立健全水害安全保障技術規程和操作規范；加大水害威脅礦井防治水設施、設備的投入；加強煤礦水文地質預測預報系統的研究和新技術、新裝備的推廣；建立全國性礦山水害信息網和專業化的礦山水害救災搶險快速反應隊伍，提高應急救援能力。

（六）加強煤礦安全教育培訓，提高從業人員素質

逐步建立煤礦專業教育、職業教育、企業教育和社會教育全方位的安全生產教育體系，充分利用各種宣傳工具、宣傳手段和大眾媒體面向基層、面向職工開展形式多樣的安全生產宣傳教育，提高煤礦從業人員安全文化素質。

健全煤礦安全培訓體系，建立健全煤炭企業安全培訓機構，形成國家、省、市、縣多級培訓網絡。加強培訓大綱、考核標準、教材和考試題庫建設。開展多層次、全方位、全過程的職業培訓，強化煤炭企業的主要負責人、安全生產管理人員和特種作業人員培訓。重點抓好農民輪換工等從業人員的安全培訓。

（七）強化煤礦職業危害監督監察

理順職業危害監督管理體制，建立健全工作機制；完善作業場所職業危害監督檢查的法規標準體系，逐步完善作業場所職業接觸限制、職業危害因素監測、有毒有害物質快速檢測等相關標準；制定作業場所職業危害監督檢查、職業危害申報、職業危害事故調查處理和職業衛生安全許可證管理等方面的規章、制度、辦法；加大職業危害監督執法力度，有效預防和減少職業危害；整合職業衛生技術服務資源，建立相應的工作隊伍，逐步形成較為完整的職業危害技術支撐體系。

（八）推進煤礦安全質量標準化，建設本質安全型礦井

建立健全煤礦安全質量標準化工作制度，完善煤礦安全質量標準化考核體系，把煤礦安全質量標準化工作與職工收入掛鉤，納入企業干部政績考核體系。加強煤礦安全基礎管理，推進安全質量標準化示范企業建設，建成一批本質安全型礦井，提高煤礦安全生產水平。

四、規劃實施的保障措施

（一）落實煤礦安全生產責任

強化行政首長負責制，確保政府承擔起安全生產監管主體職責，把煤礦安全生產作為干部政績考核的重要內容之一，納入各級領導干部政績考核指標體系。

確保企業承擔起安全生產責任主體職責，落實企業法定代表人安全生產第一責任人的職責，保證煤礦安全生產投入，落實各項安全制度和措施，提高安全生產水平。

確保煤礦安全生產監管部門承擔起安全生產監管的職責，各級煤礦安全監督監察機構，要落實行政執法責任制，嚴格執法、文明執法，實現執法工作的制度化、規范化和科學化。

（二）加強煤礦安全生產監察執法

加強煤礦安全監察機構、執法隊伍和執法能力建設，創新煤礦安全生產監管監察手段和方法。完善重點監察、專項監察、定期監察內容，制定切實可行的監察執法計劃。進一步健全完善煤礦聯合執法制度，建立各部門協調工作機制，加強聯合執法力度。加強對煤礦安全監管工作的檢查指導，督促各級煤炭行業管理部門、地方煤礦安全部門加強煤礦安全生產監管。

加大煤礦安全生產事故責任追究和處罰力度。充分運用經濟、行政、法律等各種手段，嚴厲打擊無視法律、無視監管、無視生命的非法違法行為。各級政府及有關部門凡屬監管不力、玩忽職守、失職瀆職行為導致煤礦重特大事故發生的，要嚴格追究行政責任，構成犯罪的，要依法追究刑事責任。

（三）加大煤礦安全投入

按照企業負責、政府支持、社會參與的多元化融資原則，完善中央、地方和企業共同增加煤礦安全投入的長效機制。各省（市、區）根據本地區的具體情況，結合《煤礦生產安全費用提取和使用管理辦法》、《關于規范煤礦維簡費管理問題的若干規定》等規定制定具體標準、細則，確保煤礦安全投入。

煤炭企業要按規定提足、用好安全費用，做到專款專用，對按規定提取安全費用仍滿足不了需要的煤炭企業，允許提高提取比例，并于稅前列支。國家和地方各級政府要繼續加大對國有重點煤礦的支持力度，每年安排一定的專項資金用于煤礦重大安全隱患治理和安全技改。制定有利于煤礦安全生產的資金投入與管理政策，從財政、金融、稅收等方面對煤礦安全生產給予優惠和支持。

研究制定《煤礦安全生產資金管理條例》等相關法規，用法律手段強制煤礦企業提取安全資金，由煤礦安全監察部門和審計部門聯合對煤礦安全生產資金進行監督。煤炭企業在編制生產建設中長期發展規劃和年度生產建設計劃時，必須編制安全技術發展規劃和年度安全技術措施計劃，在年度計劃中必須明確項目、資金安排和完成時間，并報送有關部門，以便監督檢查。

（四）建立健全煤礦安全科技保障體系

大力推進煤礦安全科技支撐平臺建設，不斷健全和完善煤礦安全生產科技創新體系，充分發揮政府部門的主導作用，市場在科技資源配置中的基礎性作用，企業在技術創新中的主體作用，國家科研機構的骨干和引領作用，高等院校的基礎和生力軍作用，科技中介機構的服務作用，逐步建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的安全生產技術創新體系。

完善煤礦安全科技基礎設施和共享平臺。建設煤礦安全科學研究與裝備研發基地，提高科技保障能力。

通過建立理論研究、科技開發、科技服務與成果推廣、試驗條件、檢測檢驗、法規標準、應急救援等科技支撐平臺，形成完備的科技創新體系、服務體系、成果推廣體系，從而實現煤礦安全生產科技創新體系有效運轉。

建立和完善煤礦科技創新的投資機制和激勵機制，努力拓寬科技投入渠道，形成多元化、高效率投資機制，增加煤礦安全生產科技投入。

實施人才戰略，加強煤礦安全科技隊伍建設。加大對學科帶頭人的培養力度，積極推進創新團隊建設，培養和造就高水平的煤礦安全生產科技創新人才，建立各級安全生產專家隊伍；推動有關部門對從事煤礦安全專業人才培養方面給予政策支持，吸納高素質人員進入煤礦安全生產科技領域；引導企業通過提高待遇，創造人盡其才、人盡其用的環境，留住人才，從而推動煤礦安全科技隊伍的不斷壯大。

建立安全生產科技激勵機制，以市場為導向、企業為主體，加強政策性引導的支持，鼓勵優勢資源投入煤礦安全生產科技工作，抓住機遇，用好國家在財稅、金融、政府采購、引進消化吸收再創新、知識產權保護、人才隊伍建設、科技創新基地與平臺建設等方面制定的一系列激勵自主創新的政策措施，加大煤礦安全生產優秀科技成果評選力度，營造煤礦安全生產科技創新環境。

（五）健全完善煤礦安全生產法規標準體系

加快《安全生產法》的配套法規建設；加快修訂和完善《煤炭法》、《礦山安全法》，制訂《煤炭法》實施細則；修改完善《煤礦安全規程》并提升其法律地位；制定和修訂相關的煤礦安全生產技術標準。制定煤礦職業安全健康標準，包括工作環境、個體防護、檢查監督等方面內容。健全完善衛生、保險和勞動保護為主要內容的法規。

（六）深化煤礦安全專項整治

突出煤礦安全專項整治重點，深化煤礦安全專項整治措施，加大煤礦安全專項整治力度，深入開展煤礦安全專項整治。持續開展煤礦瓦斯治理和小煤礦整頓關閉工作，遏制煤礦超能力、超強度、超定員生產，嚴格安全準入、市場許可，堅決淘汰落后生產能力和不具備安全生產條件的煤礦；督促煤炭企業改善安全生產基礎條件，提高礦井抗災能力；充分發揮輿論導向和監督作用，確保煤礦安全專項整治取得實效。

（七）推動煤炭企業改造重組和大型煤炭基地建設

各產煤地區應充分發揮市場機制的作用，整合煤炭資源，實行集約化開發經營。鼓勵大型煤炭企業兼并改造中小型煤礦；鼓勵資源儲量可靠的中小型煤礦，通過資源整合、資產重組進行聯合改造。積極推進中小型煤礦采煤工藝改革和技術改造，提高煤礦安全生產水平。

加快大型煤炭基地建設。按照煤炭發展規劃和開發布局，選擇資源條件好、具有發展潛力的礦區，以國有大型煤炭企業為依托，加快大型煤炭基地建設，置換小煤礦的生產能力，提高煤炭企業本質安全水平。

（八）加強煤礦安全文化建設

建立健全與煤礦安全生產相適應的教育培訓體系。扶持、引導和發展煤礦安全文化產業，鼓勵和支持編制出版煤礦科普讀物和音像制品等煤礦安全文化產品。建立輿論宣傳和公眾監督機制，通過媒體開展安全文化宣傳，普及煤礦安全知識，倡導以人為本的煤礦安全文化理念，提高煤礦職工安全意識。

（九）加強煤礦安全領域的國際交流與合作

進一步加強與各國政府、國際組織及國外民間團體在煤礦安全生產領域的交流與合作，加強國際技術交流與人員培訓，學習借鑒國外煤礦安全生產監督管理、瓦斯治理、災害防治的先進經驗與成果，引進先進的安全設備、設施，加快技術引進、消化吸收和自主創新的步伐，開展多層次、多形式的交流與合作。

五、重點工程

“十一五”時期，在充分發揮市場機制推動作用的前提下，通過政府引導，加大煤礦安全生產投入力度，以重點工程的實施帶動煤礦安全生產“十一五”規劃的全面實施。

（一）煤礦災害治理重點工程

1．煤礦“一通三防”治理工程

（1）通風系統改造

各類煤礦都要建立合理的通風系統，完善通風設施、設備。重點對國有煤礦中的供風量不足和通風能力一般或困難的礦井進行通風系統改造，解決通風系統中存在的重大隱患，優化通風系統。“十一五”時期全國主要產煤省（區）規劃通風系統改造重點工程767個。

（2）煤礦瓦斯治理

各類煤礦要嚴格執行瓦斯等級鑒定制度，建立并完善礦井測風、瓦斯檢查及管理制度，改造并完善國有重點煤礦的安全監測監控系統以及配套的安全保護裝置，加快安全監測監控系統聯網，形成多級監控的格局，配備瓦斯檢測和通風儀器儀表。重點對國有煤礦瓦斯災害較重、高瓦斯和煤與瓦斯突出的礦井進行瓦斯抽放系統新建和改造。高瓦斯礦井必須按照《煤礦安全規程》的有關規定，裝備和完善瓦斯抽放系統。“十一五”時期全國主要產煤省（區）規劃瓦斯治理重點工程1395個。

（3）防塵灑水系統改造

煤礦必須建立并完善防塵灑水系統；更新或改造老化及損壞嚴重的安全設施、設備和管路；建立并完善礦井防隔爆設施，更新礦井防塵系統；配備足夠的測塵儀表及噴霧裝置。“十一五”時期全國主要產煤省（區）規劃防塵灑水系統重點改造工程350個。

（4）防滅火系統改造

自然發火嚴重的礦井必須建立礦井防滅火系統；已經建立防滅火系統但不夠完善的礦井要完善或更新防滅火系統及設備。“十一五”時期全國主要產煤省（區）規劃防滅火系統重點改造工程592個。

2．煤礦水害治理工程

受水害威脅的煤礦要建立完善的防排水系統和應急防排水設施，補足或完善防排水設備，按區域建立煤礦應急搶險防排水中心；對受奧灰水、老空水和承壓含水層水威脅的礦井，建立并實施煤礦地質及水文地質安全保障體系；給水患嚴重的煤礦配備相應技術人員和探放水設備，開展技術攻關和水災隱患專項治理。“十一五”時期全國主要產煤省（區）規劃水害治理重點工程447個。

3．頂板、礦壓、沖擊地壓治理工程

煤礦要逐步改革采煤方法和采煤工藝，加強支護，完善頂板監測系統，對有沖擊地壓災害的礦井進行專題研究，落實沖擊地壓災害防治的各項措施。抓好支護質量標準化工作、提高支護質量和效果。“十一五”時期全國主要產煤省（區）規劃重點頂板、礦壓、沖擊地壓工程600個。

（二）煤礦機電設備保障工程

對煤礦的提升和運輸系統，以及配套的安全保護和監控系統進行改造和完善。對煤與瓦斯突出礦井的架線電機車運輸系統進行改造，改用礦用防爆特殊型蓄電池電機車或膠帶機運輸；對已發生瓦斯動力現象但又尚未升級為突出礦井的高瓦斯等級礦井繼續改裝架線電機車；淘汰落后的機電設備，提高防爆性能、減少電器失爆率。

對煤礦的供電系統及其安全保護裝置進行改造和完善。對沒有實現雙回路供電或井下重要場所無雙回路供電的礦井進行更新改造，完善電路的各類安全保護裝置，提高供電系統的可靠性。

全國主要產煤省（區）煤礦機電運輸、供電系統重點改造工程840個。

（三）煤礦安全科技研發、推廣應用平臺建設工程

開展煤礦安全生產宏觀規律、煤礦重大災害事故致因機理及動力學演化過程、煤礦安全經濟、煤礦安全管理、煤礦安全生產長效機制等基礎理論研究；開展30個煤礦科技攻關項目；重點推廣30項煤礦安全技術；建立煤礦瓦斯災害綜合防治技術、煤礦安全監測及信息化技術、煤礦自燃火災綜合治理技術、煤礦水害防治、礦井安全質量標準化等5個煤礦安全示范工程；完善科技研發、技術轉化與服務、技術推廣、檢測檢驗與物證分析、法規標準、智力資源等6個煤礦安全生產科技支撐平臺。

（四）煤礦安全監察機構設施及裝備建設工程

健全煤礦安全監察體系，配置與完善各級煤礦安全監察機構的安全監察專用執法車輛和現場監察專用設備。補充和更新省級、區域煤礦安全監察機構監察裝備，補充增設煤礦安全監察機構，建設新增機構的業務用房，配備監察人員和裝備。“十一五”時期全國主要產煤省（區）規劃煤礦安全監察體系建設工程100個。

（五）煤礦安全支撐體系建設工程

建設完善國家級煤礦事故預防與技術分析鑒定中心、安全生產基礎研究中心和安全工程技術實驗和研發基地。開展瓦斯煤塵爆炸機理、瓦斯災害監測預警與控制技術、瓦斯抽采技術、瓦斯地質、瓦斯利用關鍵技術及裝備的研究。加強煤礦應急救援基礎設施、技術裝備和干部專業隊伍建設。建立煤礦安全生產信息系統，開發煤礦安全生產政策法規檢索系統。“十一五”時期全國規劃煤礦安全支撐體系建設工程60個。

（六）本質安全型示范企業建設工程

在全國選擇神華、兗州、靖遠、徐州、陽泉等有代表性的煤炭企業，推行煤礦本質安全管理系統，建設本質安全型示范企業，引導煤礦加快科技進步，全面提高煤礦安全生產水平。“十一五”時期全國規劃本質安全型示范企業10個，建成本質安全型礦井100個。

（七）煤礦安全人力資源建設工程

建立不同層次的人才培養教育體系，建立各類煤礦技術人才培訓基地。通過國家定向獎學金、企業助學金和減免學費等方式，鼓勵和支持考生報考煤炭院校。建立一批企業專業技術和管理隊伍培養基地、企業技術推廣應用隊伍培養基地、繼續教育和學術交流基地。建立一批技能型人才培養和實施繼續教育的基地。“十一五”期間全國規劃煤礦安全人力資源建設工程80個。

實施七個重點工程共需資金1500億元，采取以企業為主、國家和地方政府支持相結合的投入機制。國家要繼續安排專項資金支持國有重點煤炭企業治理瓦斯和安全技術改造。