有資料統計,
山西煤炭資源已探明儲量2724.99億噸,占到全國三分之一,產量占到全國四分之一,全國 70%以上的外運煤來自山西。山西煤炭的儲量、產量和銷量均為全國之首。另外,全球焦炭交易額的近一半也來自山西。而且,山西的煤品種全、質量優,是世界上少有的幾個特大型
煤炭基地之一。這種資源稟賦優勢決定了煤炭產業在山西經濟中的特殊地位。本文從煤炭資源稅調整的背景和其現實意義出發,結合山西省目前發展煤炭產業相關政策,詳細探討了煤炭資源稅調整對山西煤炭產業的影響,并提出了相應的對策建議。
一、煤炭資源稅調整的背景和現實意義
(一)煤炭資源稅調整的背景
提高煤炭資源稅這一政策調整緣于2003年10月中旬,山西省政協委員張崗望提出的“適當提高煤炭資源稅適用額”等三條具有可操作性的政策建議。該建議引起了黨中央、國務院的高度重視。國家財政部和國家稅務總局稅政司的負責人2003年8月份赴臨汾進行專題調研,并深入到企業傾聽意見。2004年年底,國家財政部、國家稅務總局聯合下文,決定自2004年7月1日起,對山西、內蒙古、青海等省(自治區)的煤炭資源稅額進行調整,結束了煤炭資源稅額20年不變的歷史。這次煤炭資源稅的調整主要是針對以下問題。
1.現行的煤炭資源稅功能不健全。這體現在稅額幅度小,稅收定額低,不能有效調節收入和保護資源。另外,還缺乏補償功能,不能體現
煤炭開采社會成本內在化和建立補償機制的要求,也不利于煤炭資源優勢轉化為地方財政優勢。
2.從資源節約角度,我國目前煤礦開采浪費和破壞嚴重,由于
資源稅的計算以產量而不是儲量為基數,許多企業難以抵擋利潤的誘惑,往往采取“掠奪式”開采, 致使礦難頻發的同時,煤層也被嚴重破壞。國家安全生產監督管理總局的數字顯示,中國煤礦
回采率平均只有35%,一些鄉鎮煤礦回采率僅為15%,有些甚至低至10%。這意味著實際儲存100萬噸的煤礦,有的只開采了10萬噸就被廢棄,還有90萬噸被白白浪費。山西煤炭資源平均回采率雖然比過去有大幅度提高, 但仍不理想,只有40%。
3.從安全生產角度,由于煤炭資源稅稅額幅度小,稅收定額低減少了煤炭資源的使用成本。同時在市場強勢需求拉動下,
煤炭價格形勢看好,使得煤炭生產企業往往只注重煤炭產量,而忽視煤炭生產條件,尤其是煤炭生產安全。
(二)煤炭資源稅調整的現實意義
我國資源稅有兩個基本稅種,分別為級差資源稅和一般資源稅。前者是國家對開發和利用自然資源的單位和個人,由于資源條件的差別所取得的級差收入課征的一種稅;后者是國家對國有資源,根據國家的需要,對使用某種自然資源的單位和個人,為取得應稅資源的使用權而征收的一種稅。調整資源稅稅額,將使資源開采企業稅收負擔水平更趨合理。這一系列政策的實施,一方面緩解了目前資源稅稅額偏低和稅負持續下降帶來的矛盾,進一步發揮了資源稅調節資源級差收入的作用,促進了資源的開發、利用更加合理,更加珍惜和節約資源;另一方面也加速了資源所在地的資源優勢向經濟優勢和財政優勢的轉化,稅收收入大幅度增長。把其進行歸納表現為以下四個有利于:一是煤炭資源稅調整,有利于國有資源的合理開發、節約使用和有效配置。二是煤炭資源稅調整,有利于合理調節資源級差收入,有利于企業公平競爭和社會穩定。三是煤炭資源稅調整,資源稅作為地方主體稅種的優勢能夠顯現。四是煤炭資源稅調整,有利于合理調節稅費結構,有利于煤炭企業健康發展。
(三)煤炭資源稅調整的山西效應
2004年年底,山西省煤炭資源稅稅額根據財政部和國家稅務總局的規定從2004年7月1日起一律調整為噸煤3.2元。2004年全年山西煤炭資源稅為 6.48億元,而2005年1~4月份,山西省煤炭資源稅完成6.16億元,同比增長了175.66%,幾乎翻了兩番,增收額達到3.92億元,稅收杠桿調節作用凸顯。山西省地稅局有關人士表示,國家提高煤炭資源稅稅額標準是為了保護煤炭資源,規范并壯大煤炭產業,提高資源稅稅收收入。同時,由于煤炭價格已經很高,資源稅在其中的占比很低,此舉不會推高煤炭價格。
事實證明,山西煤炭資源稅稅額自2004年年底調整后,對組織煤炭資源稅收入,調節經濟起到了積極作用,在一定程度上解決了山西煤炭“貢獻大、收益小”的矛盾。
二、煤炭資源稅調整對山西煤炭產業的影響
(一)對煤炭產業生產能力的影響
煤炭資源稅調整有助于煤炭產業生產能力的提升,有助于山西新型能源和工業基地的建設。山西新型能源和工業基地建設是2004年8月30日,省委、省政府在山西省經濟
結構調整會議上提出的,這是全省現代化建設的新的戰略決策,是山西現代化建設和發展的新思維,是山西發展道路、發展模式和發展戰略的又一次升華。煤炭資源稅調整主要是有利于調節煤炭資源的級差收入,規范煤炭企業的生產環境和競爭秩序,還可以增加政府財政收入,有利于形成煤炭生產的良性循環。
1.級差收入的調節,提升煤炭產業的生產能力。煤炭資源稅調整通過調整煤炭資源的級差收入,可以使煤炭資源的稟賦條件優勢進一步顯現。通過對于不同資源的開采條件的稅收差異,體現出由于資源開采條件的差異而形成的級差地租,使得開采條件好的煤炭生產企業更注重資源的節約,開采條件較差的煤炭生產企業有能力改善開采條件和提高生產效率,從而起到規范煤炭企業生產環境和競爭秩序的積極作用,提高煤炭企業的生產能力并提高煤炭資源的回采率。
2.財政收入的投資效應提升煤炭產業的生產能力。煤炭資源稅的調整可以增加政府的財政收入,政府可以通過增加的財政收入,投資于煤炭技術領域,如潔凈煤技術、
煤氣化、煤液化等先進技術;交通運輸領域,如高等級公路的建設,輸煤站場建設等。同時還可以補償由于煤炭生產而帶來的環境問題,如水資源、環境污染等。而煤炭技術的革新,一方面有助于生產能力的提高,提高煤炭產品的附加值;另一方面交通運輸的改善可以緩解煤炭供應瓶頸,提高煤炭供給效率。
(二)對煤炭產業經濟效益的影響
1.對煤炭產業經濟效益的近期影響。總體上看,煤炭資源稅的調整對山西煤炭產業經濟效益的近期影響并不大。這主要因為一方面資源稅上調額度并不大,在煤炭生產成本中比重較小;另一方面在于較高的煤炭價格,也一定程度上緩解了由于成本的上升而帶來的資金周轉困難。同時由于煤炭企業生產環境的改善,也相應提高了煤炭供給能力,所以近期內對山西煤炭產業經濟效益影響并不明顯。
2.對煤炭產業經濟效益的長遠影響。煤炭資源稅的調整對于煤炭產業經濟效益的影響更多是長遠性的,這主要在于煤炭產業內部生產結構的優化需要一定的時間, 同時政府的財政收入投資效應的發揮也需要一定的時間。而當煤炭產業內部生產結構優化得以實現和財政收入的投資效應充分發揮的時候,山西的煤炭產業將是一個高附加值,節能高效性產業,將會有更大的經濟效益。
(三)對煤炭產業發展趨勢的影響
煤炭資源稅的調整,將使得煤炭產業內部生產結構實現有效整合和煤炭生產企業生產競爭秩序的規范,必然影響山西煤炭產業的發展趨勢。結合閱讀的文獻資料,本文認為山西煤炭產業將沿著能源型、節約型、清潔型方向發展,即高效能源、高回采率、潔凈煤生產,有利于山西經濟的可持續化發展;煤炭企業生產將實現集團化、規;洜I,即通過煤炭企業生產有效整合,有利于增強山西煤炭企業的綜合競爭實力,變山西的煤炭資源優勢為煤炭經濟優勢。
三、面對煤炭資源稅調整的對策建議
1.加快煤炭基地建設,以基地建設帶動煤炭產業發展。煤炭是我國的基礎能源,根據煤炭資源儲量、開采條件、生產開發現狀、開發建設潛力、市場銷售及運輸條件等因素,國家規劃確定在全國建設13個大型煤炭基地。其中,在山西省境內建設晉北、晉中、晉東三大煤炭基地。我們要結合山西新型能源和工業基地的基本要求,響應國家號召,加快山西三大煤炭基地建設,通過基地建設,形成煤炭產業集群式發展,從而帶動整個煤炭產業的發展。
2.強化技術強煤強省的科學理念。技術進步是一切工業文明的顯著標志。山西有著較長的煤炭工業歷史,經過幾十年的發展,已經積累了豐富的人力資源和技術資本。我們在新時期必須進一步強化技術在煤炭產業發展中的關鍵作用,積極投入人力、財力和物力搞煤炭先進技術的研制和開發。主要有深層煤開采技術、煤氣層利用技術、煤產品轉化(煤氣化、煤液化)技術以及潔凈煤技術等。
3.進一步理順國家、地方政府、國企、民企產權關系,保護資源,調節收益。國家、地方政府、國企、民企的產權關系的明晰是煤炭資源得以有效利用的關鍵環節。因為只有清晰的產權才可以明確國家、地方政府、國企、民企在資源使用上的關系和受益關系,才能進一步提高煤炭資源的使用效率。同時理順國家、地方政府、國企和民企的產權關系可以改善我國目前資源稅利益分享格局,即資源所有者國家獲利最少,地方其次,企業最多的不合理格局。
4.為資源稅的合理使用提供制度保障。根據我國資源稅的規定,稅率由中央制定,稅收歸地方財政,也即地方政府在資源稅調整方面有極大訴求。資源稅的使用, 是由地方政府自主決策的,它的使用合理與否是關系資源稅調整所帶來的財政投入效應的關鍵。為保證資源稅的合理使用,有必要建立相應的配套措施和資源稅使用機制,使資源稅的增加能體現對于資源使用效率和環境的改善。具體講,也就是要明確資源稅的投資方向和使用方法。從前文對于資源稅的財政收入效應分析可見, 資源稅增加的財政收入主要投資于煤炭技術,投資于交通運輸設施的改善,補償由于資源的使用而帶來的環境生態問題三個用途。