煤炭是我國經濟發展所倚賴的主要能源之一，而煤炭開采的供不應求又是制約經濟發展的瓶頸之一。自2003年以來，這一矛盾更為突出。

　　2005年6月30日，國務院發布了《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》，被業內人士稱為煤炭行業的“新政”和“綱領性文件”。它不僅為今后一段時期緩解煤炭供求矛盾提出了解決思路和具體舉措，也明確提出了煤炭行業未來發展的五大方向。

　　煤炭工業明確五大發展方向

　　——解讀國務院《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》

　　○ 鐘合

　　早在今年年初，國家發改委副秘書長曹玉書就表示，煤炭供求將偏緊，而緩解這一供求矛盾將是經濟調節的重點。2004年我國煤炭產量超過19億噸，同比增長了15%。從2001～2004年，我國煤炭產量每年增長2億噸以上，但即便如此，煤炭仍然供不應求。

　　發改委經濟運行局副局長朱宏任預測，在去年全國投產4930萬千瓦裝機容量的基礎上，今年投產的裝機容量還將會在這個數字上增加。大量電廠的投產，使占煤炭需求一半的電煤需求增大，而冶金、焦化等行業的用煤需求也在快速增長。但現有各類煤礦基本處于滿負荷、超能力生產狀態，安全生產的壓力很大，繼續增產的余地有限。為此，大型煤炭基地建設、運煤鐵路干線和北方下水港口等煤炭運輸通道改擴建力度以及煤礦安全更新改造項目等，是煤炭行業需要重點投資支持的領域。

　　這一緩解煤炭供求緊張矛盾的思路，在6月30日國務院發布的《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》中得到了集中體現。

　　《若干意見》：

　　煤炭行業綱領性文件

　　我國是以煤炭為主要能源的國家。受能源資源結構的約束，未來一個階段，煤炭仍是我國的主要能源。

　　煤炭工業既是資源性行業，又是高危產業。長期計劃經濟體制遺留下來的深層次矛盾與經濟轉型期中出現的新問題交織在一起，煤炭工業發展還存在結構不合理、增長方式粗放、科技水平低、安全事故多發、資源利用率低、環境治理滯后、歷史遺留問題較多等突出問題。隨著國民經濟的快速發展，煤炭需求的不斷增加，煤礦安全、資源和環境壓力還將進一步加大。

　　為此，《若干意見》提出煤炭行業發展的指導思想、發展目標和基本原則，并提出了五大方向共計28條意見。這五大方向是：強化規劃和管理，完善煤炭資源開發監管體系；加快結構調整，加強煤炭供應體系；堅持綜合治理，強化煤礦安全生產保障體系；加強綜合利用與環境治理，構建煤炭循環經濟體系；制訂和完善有關法律規章制度，健全煤炭工業法規政策調控體系。

　　中國煤炭工業協會認為，《若干意見》是節約和合理利用資源、改善煤礦安全生產條件、保護和治理礦山環境、加強宏觀調控、規范煤炭生產經營秩序，促進煤炭工業持續、穩定、協調發展，為國民經濟可持續發展提供可靠能源保障的重要綱領性文件。

　　四大投資重點

　　煤炭資源勘探、煤炭基地建設、資源綜合利用、煤礦安全生產等四大領域，成為未來一段時間煤炭行業政府和企業投資的重點領域。

　　煤炭資源勘探 資源是煤炭工業可持續發展的基礎。原國家計委2002年2月在向國務院報送的《關于當前煤炭工業形勢分析和建議的報告》中，就提出了未來煤炭供需可能出現缺口問題和設立煤炭勘探開發基金的建議。此次《若干意見》從可持續發展的高度，對加強資源規劃、強化管理，加大資源勘探力度，建立準入和資源戰略儲備制度以及礦業權改革保護和合理利用煤炭資源等做出了明確規定。今后，煤田地質勘探企業勘探開發方面投入將會逐年增加，而企業采用先進技術和裝備、提高勘查質量、保障煤炭資源有效供給、也是政府鼓勵的投資方向。《若干意見》還鼓勵企業自主籌集資金，加強對礦區周邊和井田深部資源勘查，發揮本企業比較優勢，到國內其他煤炭富集區開發煤炭資源，籌劃到國外開發煤炭資源，獲取新的資源儲備。

　　煤炭基地建設 按照煤炭發展規劃和開發布局，那些資源條件好、具有發展潛力的礦區，將以國有大型煤炭企業為依托，通過神東、陜北、晉中等13個大型煤炭基地建設，形成穩定可靠的商品煤供應基地、煤炭深加工基地和出口煤基地。國家繼續從中央預算內基建投資或國債資金中安排專項資金，以資本金注入等方式，重點支持大型煤炭基地建設。《若干意見》還明確要求政策性銀行、國有商業銀行和股份制商業銀行積極改進金融服務，加大金融產品創新力度。企業符合國家產業政策和市場準入條件的煤炭開發建設，將有望獲得政策性銀行等金融機構的切實支持。同時，有條件的煤炭企業也能夠獲得國家支持進行上市融資，發行企業債券，籌集建設資金，加快建設和發展。

　　資源綜合利用 按照《若干意見》的部署，國家發改委將承擔制定規劃、完善政策、組織建設示范工程等任務，并給予一定資金支持，推動潔凈煤技術和產業化發展。積極開展液化、氣化等用煤的資源評價，穩步實施煤炭液化、氣化工程；加快低品位、難采礦的地下氣化等示范工程建設，帶動以煤炭為基礎的新型能源化工產業發展；鼓勵對廢棄物進行資源化利用，無害化處理。《若干意見》還明確，在煤炭生產開發規劃和建設項目申報中，“資源綜合利用方案”將作為企業核準項目的條件之一。政府將建立礦區生態環境恢復補償機制。此舉明確了企業和政府的治理責任，加大生態環境治理投入，逐步使礦區環境治理步入良性循環。對原中央國有重點煤礦歷史形成的采煤沉陷等環境治理欠賬，中央將給予必要的資金和政策支持，地方政府和煤炭企業按規定安排配套資金。

　　安全生產 《若干意見》提出，政府將通過建立煤礦安全生產風險抵押金制度，確保企業在安全生產方面的足額投入。企業將按實際需要，增加安全投入，并加強技術改造，提高瓦斯防治水平，以實現煤礦安全的根本好轉。

　　提升煤炭與相關產業

　　協調發展能力

　　任何一個產業的發展都離不開與其上下游產業的聯系和傳遞作用，煤炭產業也不例外。因此，《若干意見》從自身產業結構升級和與相關行業的協調兩方面為煤炭工業量身定制了發展規劃。

　　煤炭企業將采用高新技術和先進適用技術，加快高產高效礦井建設，提高煤礦裝備現代化、系統自動化、管理信息化水平，推動煤炭科技進步。《若干意見》出臺后，煤炭生產企業面臨幾大調整和改造：完善法人治理結構，轉換經營機制，提高管理水平；通過資產重組，實現中小型煤礦的聯合和改造；搞好采煤工藝改革和技術改造，提高機械化和管理水平，實行集約化開發經營。而煤炭機械制造企業則要按照以市場換技術、以技術促發展的原則，以采煤機械重要基礎部件為重點，借鑒吸收國外先進技術和經驗，加快與國內知名制造企業聯合，迅速增強重大裝備的開發能力，提高裝備的可靠性，推進機電一體化，提高自動化水平。煤炭企業將依托國家重點技術改造和重大工程項目，為煤炭工業提供先進和成套的技術裝備，老煤炭機械制造企業的調整和改造步伐也將加快。

　　在提升與相關產業協調發展能力方面，《若干意見》提出大型煤炭基地建設要與煤炭外運和水資源等條件相銜接，與相關產業和地方經濟發展相協調。從政策層面，有關部門將改革鐵路和港口投資體制，企業法人、非公有資本都可以參股建設和管理；從投資力度上，國家將抓緊建設和改造山西、陜西、內蒙古西部出煤通道和北方煤炭下水港口，提高煤炭運輸能力，從根本上緩解交通運輸對煤炭供給的制約。按照政府引導和企業自愿的原則，鼓勵企業煤電一體化發展和大型坑口電站建設，以緩解煤炭運輸壓力。在政府鼓勵下，大型煤炭企業將加強與冶金、化工、建材、交通運輸企業的聯營與合作。在火力發電、煤焦化工、建材等產業發展布局上，國家將優先安排依托煤炭礦區的項目，促進能源及相關產業布局的優化和煤炭產業與下游產業協調發展。

　　大型企業集團：

　　煤炭供應主渠道

　　2002年全國500萬噸以上煤炭企業市場占有率44%；前四家最大的煤炭企業，市場占有率不到14%。小煤礦濫采亂挖，事故頻發，產量規模受經濟環境影響大。加之，前幾年新井建設規模減少，煤炭長期供應安全受到威脅。

　　由于目前煤炭產業、產品結構和生產經營方式單一的格局未根本改變，企業小而散，產業集中度低，煤炭安全供應保障程度差，整體技術裝備總體水平低。國有煤礦主要關鍵設備新度系數不到30%。小煤礦基本沿用原始落后的采煤方法。受資源分布、區域經濟發展不均衡和運輸瓶頸的影響，東北和西南地區煤炭企業經濟效益低，一些資源枯竭或萎縮的煤礦經營困難，城市轉型和煤礦轉產難度大。

　　在需求不斷增加的情況下，煤炭供給能力難以為繼無疑是雪上加霜。而構建大型煤炭企業和企業集團，使之成為未來煤炭供應的主渠道，是保障煤炭可持續性供應能力的主要舉措。

　　因此，在整合煤炭開采能力方面，《若干意見》提出了“發展與淘汰并舉”的思路，即：一方面加快現代化大型煤炭基地建設，培育大型煤炭企業和企業集團，促進中小型煤礦重組聯合改造，另一方面繼續依法關閉布局不合理、不具備安全生產條件、浪費資源、破壞生態環境的小煤礦。

　　在市場機制作用下，中小型煤礦的整頓、改造步伐將隨著《若干意見》的實施逐步加快，煤炭資源將進一步整合，實行集約化開發經營。大型煤炭企業兼并改造中小型煤礦也將是政府所鼓勵的，而資源儲量可靠的中小型煤礦也將通過資產重組實行聯合改造。

　　現有的大型煤炭企業集團可以打破地域、行業和所有制界限，培育和發展成為若干個億噸級大型煤炭骨干企業和企業集團，并成為優化煤炭工業結構、建設大型煤炭基地、平衡國內煤炭市場供需關系和“走出去”開發國外煤炭、參與國際市場競爭的主體。但在鼓勵企業并購的同時，國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值礦區的資源開發仍將由國有資本控股。

　　配套法規陸續出臺

　　目前，有關部門正著手修訂《中華人民共和國煤炭法》和《中華人民共和國礦產資源法》，完善《若干意見》的配套法規，建立健全煤炭法規體系，其中包括：

　　制定和完善煤炭產業政策、辦礦審核制度、煤炭行業準入標準；

　　制訂嚴格的煤炭資源消耗、污染物排放等標準，促進新技術、新工藝、新材料的應用，推動煤炭產業升級；

　　建立健全煤炭企業內部技術管理規章制度；

　　研究建立煤炭產業積累煤礦衰老期轉產資金制度，籌集資金專項用于發展接續產業和替代產業；

　　完善煤炭成本核算制度；

　　改革煤礦工作制度；

　　制定有利于節約用煤的經濟政策、技術標準和法規；

　　在基礎設施建設、財政轉移支付等方面制定相關扶持政策，促進礦業城鎮產業結構調整和經濟發展，支持資源枯竭礦區經濟轉型等。

　　尤其值得一提的是，《若干意見》要求按照1998年國務院關于改革國有重點煤礦管理體制的規定，原中央財政對國有重點煤礦增值稅定額返還和所得稅返還政策將得以落實，對已公布取消的各類基金和收費項目的清理、整頓措施也將落實，企業稅負因此減輕。

　　良好的市場秩序是煤炭工業發展的重要外部條件。在這方面，《若干意見》出臺后，國家將運用經濟手段以及出臺一些必要的行政法規，以深化煤炭流通體制改革，改革電煤價格形成機制，合理調整煤炭企業與用煤企業的利益關系。

來源：中國投資