2006年6月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕47號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）出臺(tái)。為便于各地區(qū)、各部門(mén)及相關(guān)企業(yè)學(xué)習(xí)理解和貫徹落實(shí)《若干意見(jiàn)》，近日中國(guó)政府網(wǎng)記者就有關(guān)問(wèn)題采訪了國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)人。
　　問(wèn)：《若干意見(jiàn)》出臺(tái)的背景是什么？
　　答：近年來(lái)，煤礦瓦斯防治工作和煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展備受人們關(guān)注。我國(guó)化石能源資源中，煤炭占90%以上。2005年，我國(guó)煤炭分別占能源生產(chǎn)總量的76%和能源消費(fèi)總量的69%，是世界上第一煤炭生產(chǎn)大國(guó)和消費(fèi)大國(guó)。與世界主要產(chǎn)煤國(guó)家相比，我國(guó)95%以上的煤礦是井工開(kāi)采，煤炭賦存和生產(chǎn)條件差。國(guó)有重點(diǎn)煤礦中，高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井約占一半。煤礦瓦斯成為煤礦安全生產(chǎn)的重大隱患。新中國(guó)成立以來(lái)，煤礦共發(fā)生22起一次死亡百人以上事故，其中20起為瓦斯（煤塵）事故，事故起數(shù)和死亡人數(shù)，分別占91%、93%。2004年和2005年，河南、陜西、遼寧、黑龍江、河北等地煤礦發(fā)生了5起一次死亡百人以上的瓦斯（煤塵）爆炸事故，給人民生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)了巨大損失，在國(guó)內(nèi)外造成嚴(yán)重影響。
　　煤層氣是一種以吸附狀態(tài)賦存于煤層中的非常規(guī)天然氣，也稱(chēng)煤礦瓦斯，其主要成份是甲烷。作為一種危險(xiǎn)氣體，當(dāng)甲烷在空氣中的濃度達(dá)到5～16%時(shí)，遇明火就會(huì)爆炸，這是煤礦瓦斯爆炸事故的根源。瓦斯直接排放到大氣中，其溫室效應(yīng)約為二氧化碳的21倍，對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞性極強(qiáng)。如果把煤礦瓦斯利用起來(lái)，如用于發(fā)電、民用、汽車(chē)燃料、化工等領(lǐng)域，就是一種熱值高的潔凈能源和重要原料。
　　我國(guó)煤田地質(zhì)條件復(fù)雜。地面鉆井抽采煤層氣技術(shù)難度大、單井產(chǎn)量低、生產(chǎn)成本高、投資回收期長(zhǎng)。井下抽采瓦斯技術(shù)要求高，抽出的瓦斯?jié)舛容^低，管路運(yùn)輸不安全。由于對(duì)煤礦瓦斯抽采利用的認(rèn)識(shí)不到位，資金投入不足，技術(shù)研發(fā)重視不夠，瓦斯利用受到制約，如瓦斯發(fā)電上網(wǎng)難，特別需要國(guó)家在市場(chǎng)準(zhǔn)入、發(fā)電上網(wǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面加強(qiáng)宏觀調(diào)控，給予有力的政策扶持。
　　黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視煤礦瓦斯防治工作和煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2005年2月23日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出了7條措施，并決定由國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、科技部等12個(gè)部門(mén)組成煤礦瓦斯防治部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，在全國(guó)煤礦集中開(kāi)展瓦斯防治工作。為此，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門(mén)組織開(kāi)展了加快煤層氣（煤礦瓦斯）開(kāi)發(fā)利用的專(zhuān)題調(diào)研工作，在征求各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，制訂了《煤層氣（煤礦瓦斯）開(kāi)發(fā)利用“十一五”規(guī)劃》，提出了較為全面的政策措施。在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視下，《若干意見(jiàn)》正式印發(fā)實(shí)施。
　　問(wèn)：當(dāng)前煤礦瓦斯抽采利用中還存在哪些困難和問(wèn)題？
　　答：總體看，我國(guó)煤礦瓦斯抽采利用邁入了一個(gè)新的發(fā)展階段。井下瓦斯抽采技術(shù)已經(jīng)形成體系，并在高瓦斯礦井全面應(yīng)用。2005年，全國(guó)煤礦抽采瓦斯23億立方米，利用超過(guò)10億立方米。陽(yáng)泉、淮南、水城、盤(pán)江、松藻、晉城、撫順等7個(gè)礦區(qū)，年抽采瓦斯量超過(guò)1億立方米。地面煤層氣開(kāi)發(fā)通過(guò)示范工程建設(shè)，已進(jìn)入商業(yè)化開(kāi)發(fā)階段。2005年，全國(guó)施工煤層氣井328口，超過(guò)歷史累計(jì)施工井?dāng)?shù)（截至2004年施工287口）總和。2005年12月底，淮南煤礦低濃度瓦斯輸送及安全發(fā)電技術(shù)通過(guò)專(zhuān)家鑒定。但是，我國(guó)煤礦瓦斯事故沒(méi)有從根本上得到遏制，煤礦安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，煤層氣產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化水平低。
　　一是煤礦瓦斯抽采難度增大。我國(guó)高瓦斯礦井多，尤其在安徽、河南、山西、江西、湖南、貴州、四川、重慶等省市煤炭開(kāi)發(fā)區(qū)域，煤層瓦斯含量高、壓力大、透氣性差，抽采難度大。2005年全國(guó)煤礦瓦斯抽采量占實(shí)際涌出量的15%。目前，國(guó)有重點(diǎn)煤礦礦井平均開(kāi)采深度約420米，開(kāi)采深度超過(guò)1000米的有10余處。隨著煤炭開(kāi)采深度增加，瓦斯壓力和地應(yīng)力增加，瓦斯抽采難度進(jìn)一步增大。
　　二是基礎(chǔ)理論研究和技術(shù)創(chuàng)新不夠。我國(guó)煤礦生產(chǎn)力整體水平較低，煤礦瓦斯抽采利用的技術(shù)支撐能力不足，從理論和技術(shù)方面都存在許多關(guān)鍵性難題，如對(duì)煤與瓦斯突出機(jī)理還沒(méi)有根本認(rèn)識(shí)。一些公益性、前瞻性、共性關(guān)鍵技術(shù)與裝備的研發(fā)，從人才、基礎(chǔ)設(shè)施到資金缺乏必要的支撐，特別是基礎(chǔ)性研究和技術(shù)創(chuàng)新與實(shí)際差距很大，專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域人才出現(xiàn)斷檔。
　　三是缺乏有力的監(jiān)管措施。目前，煤層氣抽采和利用缺乏安全管理規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管法規(guī)，影響了煤層氣產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。如一些地方煤層氣抽采與煤炭開(kāi)采不協(xié)調(diào)，有的煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)“跑馬圈地”卻“占而不探”，有的煤礦企業(yè)重抽采輕利用，這既不利于調(diào)動(dòng)各方面參與煤層氣開(kāi)發(fā)利用的積極性，也影響了煤炭產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　四是煤層氣（煤礦瓦斯）利用受制約。在煤層氣開(kāi)發(fā)區(qū)域，沒(méi)有與之相配套的長(zhǎng)輸管線，致使開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)脫節(jié)，出現(xiàn)“點(diǎn)天燈”現(xiàn)象。低濃度瓦斯的輸送和利用還沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，大量低濃度瓦斯只能稀釋后排空。利用煤礦瓦斯發(fā)電入網(wǎng)價(jià)格低，發(fā)電企業(yè)無(wú)利可圖，限制了礦井瓦斯利用。2005年，全國(guó)煤礦瓦斯利用量占抽采量的43%。
　　問(wèn)：加快煤層氣抽采利用工作有哪些重要意義？
　　答：《若干意見(jiàn)》的出臺(tái)是貫徹以人為本、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的重要體現(xiàn)，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。加快煤層氣抽采利用工作，對(duì)于保護(hù)生命、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境，具有重要意義。
　　第一，改善煤礦安全狀況。瓦斯是煤礦安全生產(chǎn)的最大危害，煤礦瓦斯防治是今后一個(gè)時(shí)期煤礦安全生產(chǎn)的重中之重。先抽后采，是防范瓦斯事故、提高煤礦生產(chǎn)安全保障程度的治本之策。通過(guò)開(kāi)展煤礦瓦斯抽采利用工作，可使高瓦斯礦井處于低瓦斯?fàn)顟B(tài)下開(kāi)采，減少瓦斯涌出量，消除瓦斯突出危險(xiǎn)。據(jù)晉城礦區(qū)實(shí)測(cè)，地面一個(gè)鉆孔每天抽采瓦斯2500立方米，每年可使0.1平方公里范圍內(nèi)的噸煤瓦斯含量降低約1立方米。經(jīng)過(guò)7到8年的預(yù)抽，噸煤瓦斯含量可降低到10立方米以下，達(dá)到相對(duì)安全的程度。
　　第二，增加清潔能源供應(yīng)。我國(guó)煤層氣資源豐富，居世界第三位。根據(jù)新一輪資源評(píng)價(jià)，我國(guó)埋深2000米以淺煤層氣地質(zhì)資源量約36萬(wàn)億立方米，可采資源量約10萬(wàn)億立方米。這是一筆寶貴的能源資源。隨著抽采利用技術(shù)不斷成熟和扶持政策逐步到位，煤層氣開(kāi)發(fā)利用將成為前景廣闊的新興能源產(chǎn)業(yè)。煤層氣作為汽車(chē)燃料，每立方米煤層氣發(fā)熱量相當(dāng)于1公升高標(biāo)號(hào)汽油。煤層氣作為居民燃?xì)狻㈠仩t和工業(yè)燃料，每立方米煤層氣發(fā)熱量相當(dāng)于1.3千克標(biāo)準(zhǔn)煤。
　　第三，有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境。據(jù)測(cè)算，我國(guó)煤炭開(kāi)采、加工、運(yùn)輸過(guò)程中每年釋放瓦斯約150億立方米。如果把煤礦瓦斯利用起來(lái)，將會(huì)大大減少溫室氣體的排放。利用1000立方米瓦斯，相當(dāng)于減排約15噸二氧化碳。按年排空150億立方米瓦斯全部利用估算，每年可減少排放二氧化硫76萬(wàn)噸、煙塵186萬(wàn)噸，避免了煤炭加工、運(yùn)輸時(shí)產(chǎn)生的揚(yáng)塵等大氣污染。
　　第四，可以解放煤礦生產(chǎn)力。在高瓦斯礦區(qū)，能否把煤礦瓦斯治理好，對(duì)高產(chǎn)高效礦井建設(shè)至關(guān)重要。通過(guò)提前預(yù)抽、邊采邊抽和采空區(qū)抽采，馴服住瓦斯這只“老虎”，可以從根本上解放煤礦生產(chǎn)力。如淮南礦區(qū)，10年前年煤炭產(chǎn)量只能維持在1000萬(wàn)噸左右，大力開(kāi)展瓦斯抽采利用后，年產(chǎn)量提高到現(xiàn)在的3000萬(wàn)噸。
　　第五，增加就業(yè)渠道。煤礦企業(yè)和地面煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)通過(guò)建立健全抽采系統(tǒng)，開(kāi)展管網(wǎng)輸送，充分利用抽采的瓦斯作為能源和原料，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)，可以帶動(dòng)道路、管道、鋼鐵、水泥、化工、電力、生活服務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是鉆機(jī)、瓦斯抽采、瓦斯發(fā)電機(jī)組、監(jiān)測(cè)監(jiān)控等設(shè)備制造業(yè)，能夠有效拓寬就業(yè)渠道，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　問(wèn)：《若干意見(jiàn)》重點(diǎn)提出了哪些要求和措施？
　　答：《若干意見(jiàn)》明確了堅(jiān)持先抽后采、治理與利用并舉的指導(dǎo)方針，并提出了16條意見(jiàn)。歸納起來(lái)，主要有兩個(gè)方面。
　　從約束性措施方面，提出了以下要求：一是國(guó)土資源管理部門(mén)要依法加強(qiáng)對(duì)煤層氣勘查開(kāi)采活動(dòng)的監(jiān)督管理，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于最低勘探投入量和施工期的基本要求。二是煤層中噸煤瓦斯含量必須降低到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以下，方可實(shí)施煤炭開(kāi)采。三是堅(jiān)持采氣采煤一體化，依法清理并妥善解決煤層氣和煤炭資源的礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題。凡新設(shè)探礦權(quán)，必須對(duì)煤層氣、煤炭資源進(jìn)行綜合勘查、評(píng)價(jià)和儲(chǔ)量認(rèn)定。四是制訂煤層氣大氣污染物排放的具體標(biāo)準(zhǔn)，限制企業(yè)直接向大氣中排放煤層氣。
　　從鼓勵(lì)扶持政策方面，提出了以下措施：一是煤層氣抽采利用項(xiàng)目建設(shè)用地，按照國(guó)家《劃撥用地目錄》等規(guī)定予以?xún)?yōu)先安排。二是煤礦企業(yè)提取的生產(chǎn)安全費(fèi)用可用于煤層氣井上井下抽采系統(tǒng)建設(shè)。三是煤層氣經(jīng)處理后，質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可優(yōu)先并入天然氣管網(wǎng)及城市公共供氣管網(wǎng)。四是煤礦企業(yè)利用瓦斯發(fā)電，可自發(fā)自用；多余電量?jī)?yōu)先上網(wǎng)，不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。五是煤層氣售價(jià)由供需雙方協(xié)商確定。煤層氣發(fā)電價(jià)格由國(guó)家價(jià)格主管部門(mén)確定或執(zhí)行當(dāng)?shù)鼗痣娒摿驒C(jī)組標(biāo)桿電價(jià)。六是對(duì)地面直接從事煤層氣勘查開(kāi)采的企業(yè)，2020年前可按國(guó)家有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)減免探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)。煤層氣抽采利用設(shè)備在基準(zhǔn)年限基礎(chǔ)上實(shí)行加速折舊，折舊資金在企業(yè)成本中列支。財(cái)政部正在會(huì)同稅務(wù)總局、發(fā)展改革委等有關(guān)部門(mén)制訂稅收優(yōu)惠政策的具體辦法。七是各級(jí)政府要積極籌措資金，為煤層氣抽采利用項(xiàng)目提供資金補(bǔ)助或貸款貼息。
　　問(wèn)：貫徹落實(shí)《若干意見(jiàn)》有哪些具體要求？
　　答：當(dāng)前，關(guān)鍵要把各項(xiàng)政策措施盡快落實(shí)到位，讓煤炭和煤層氣開(kāi)發(fā)企業(yè)感受到國(guó)家政策實(shí)實(shí)在在的支持。
　　第一，要加大學(xué)習(xí)宣傳貫徹《若干意見(jiàn)》的力度。要從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，通過(guò)各種新聞媒體、召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)、舉辦培訓(xùn)班等多種形式，提高有關(guān)部門(mén)和單位、煤礦企業(yè)的認(rèn)識(shí)，努力營(yíng)造建設(shè)煤礦瓦斯防治這一“生命工程”的濃厚氛圍，加快推進(jìn)煤礦瓦斯抽采和利用工作。
　　第二，要抓緊制訂《若干意見(jiàn)》相關(guān)配套政策。財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)要盡快出臺(tái)瓦斯抽采利用的稅收扶持政策。煤礦安監(jiān)部門(mén)要盡快出臺(tái)先抽后采的標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保部門(mén)要積極研究限制煤礦瓦斯直接排空的標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步理順煤層氣管理體制，完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)煤礦瓦斯災(zāi)害防治關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和基礎(chǔ)研究，推廣應(yīng)用先進(jìn)適用技術(shù)。
　　第三，要結(jié)合實(shí)際貫徹落實(shí)好《若干意見(jiàn)》。各地要積極行動(dòng)起來(lái)，認(rèn)真分析現(xiàn)狀，緊密結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制訂針對(duì)性強(qiáng)、切實(shí)可行的措施，促進(jìn)煤礦瓦斯治理和利用工作邁上新臺(tái)階。要認(rèn)真學(xué)習(xí)江西省的做法，把抽采利用煤礦瓦斯與安全、效益一并列為企業(yè)經(jīng)營(yíng)者考核指標(biāo)；安排專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金，鼓勵(lì)企業(yè)抽采和利用瓦斯，每立方米各獎(jiǎng)勵(lì)0.05元。
　　第四，要認(rèn)真解決煤層氣開(kāi)發(fā)利用的重大問(wèn)題。針對(duì)一些地區(qū)煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)設(shè)置重疊、煤層氣抽采與煤炭開(kāi)采不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，有關(guān)地方和部門(mén)要認(rèn)真研究并建立煤炭生產(chǎn)和煤層氣開(kāi)發(fā)相互協(xié)調(diào)、良性互動(dòng)的機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方面參與煤層氣開(kāi)發(fā)利用的積極性，促進(jìn)煤礦瓦斯抽采利用和煤層氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。