常紀文，中國社會科學院法學所教授，兼任中國地質大學(武漢)講座教授，中國法學會環境資源法研究會常務理事、副秘書長，中國環境科學學會環境損害鑒定專家委員會委員，中國環境科學學會環境與健康專家委員會委員。主要研究領域為環境政策和法律。

　7月19日，由全國人大環資委組織起草的《循環經濟法(草案)》提交全國人大常委會，有望在8月舉行的十屆全國人大常委會第二十九次會議上進行審議。　　

　制定循環經濟法，本來沒有列入本屆人大常委會立法規劃。循環經濟立法研究專家組組長、清華大學環境科學與工程系教授張天柱在接受《中國發展觀察》采訪時表示，為適應新形勢的要求，循環經濟法立法進度有所加快，2005年11月，國家正式將其列入本屆人大常委會的立法計劃，由全國人大環資委負責，并要求于2007年初完成該法的起草工作。

　循環經濟承擔著經濟增長方式轉變的重任

　對于普通百姓來講，循環經濟是一個專業又深奧的學術名詞，提起這個名詞一般都是依據字面理解，能聯想到的最多也就是應該將廢棄物循環利用起來，但是能否利用、如何利用對于他們又成了一項專業的技術問題。 　　　　　

　對此，張天柱向記者舉了一個很貼近生活的例子，例如平常洗澡的水，相信很多人都想過可以用來沖廁所，可是如果每家每戶都自己回收確實既麻煩，又難以操作，但如果在房屋設計建設的初期就已經將管道設計安裝好，那一切就不成問題了。　　　

　這只是從家庭角度考慮的關于循環經濟的一個很小的環節，而在國家層面，循環經濟還承載著更重要的使命。

　6月29日下午，在十屆全國人大常委會舉行的第二十七次專題講座中，中國科學院科技政策與管理科學研究所研究員、可持續發展戰略研究組組長牛文元指出，循環經濟是轉變增長方式的首要突破口，是調整經濟結構的主要抓手，是完成節能減排任務的基本手段，是貫徹科學發展觀構建資源節約型和環境友好型社會的重要舉措，同時也為國家的立法和社會的行為規范提出了新的要求。　　　　

　“循環經濟早已被德國、日本等眾多發達國家確定為國家的發展戰略，這是因為它不僅要求技術層面上的資源利用創新，更重要的是還表現為一種發展模式的變革。”在接受《中國發展觀察》采訪時，環境法專家、中國社會科學院法學研究所教授常紀文告訴記者，循環經濟的發展理念在上世紀90年代才引起我國的重視，在法律的層次上直到2003年才被《清潔生產促進法》明確采用。 　　　　　　

　常紀文進一步指出，從環境法學的視野看，清潔生產和循環經濟是兩個相關但又有區別的一組概念，前者規范的是點上的資源綜合利用和污染減量化、無害化等問題，而后者卻點面俱到，不僅關注點上的資源利用和環境污染防治等清潔生產問題，還在區域、全社會乃至全球層次上從技術和發展模式兩個方面強調最有效的資源消耗減量化、資源再利用和資源再生化，實現消費過程中和消費過程后物質的循環和能量的梯級利用，防止不應有的資源浪費和環境污染。因此，在循環經濟法的制定過程中，必須以資源利用最大化和污染排放最小化的義務和責任為主線，將清潔生產、資源綜合利用、生態設計和可持續消費機制等融為一體。　　

　張天柱也指出，循環經濟在概念上理解的差異性也給立法工作帶來了困難，因為作為法律語言，需要給循環經濟一個明確的界定。狹義的循環經濟指的是廢物的再利用、再循環等活動，相當于“垃圾經濟”、“廢物經濟”范疇；而廣義上的概念則是從轉變經濟增長方式的角度出發，圍繞資源高效利用和廢物循環利用所進行的社會生產消費活動。顯然，前者雖有利于收斂范圍，但難以承擔目前所賦予的轉變經濟增長模式的重任。

　“另外，雖然我國發展循環經濟的高潮一浪高過一浪，但是在是否能夠避免發達國家‘先污染、后治理’的老路這個問題上還存在認識的差異。有些人認為這條老路是不可避免的，在表達悲觀的同時，有意無意地為現有粗放式的發展模式提供了借口，但人們更意識到需要去設法避免，我國發展循環經濟的目的就在于為尋找可以替代的發展模式進行探索和實踐。”張天柱告訴記者，在循環經濟發展的過程中，不能炒作循環經濟，借口循環經濟搞重復建設，既不能將其作為一項被動的任務和負擔，忽視系統思維而熱衷于為特定的資源環境問題尋找特定答案，也不能將循環經濟視為一個筐，賦予其萬能的作用。

　循環經濟立法需突出強調“減量化”

　當前，在我國推動循環經濟的實踐中，始終存在著一種把循環經濟演繹為種種廢物循環的傾向。循環經濟中的“循環”二字，讓人們削足適履，去追逐各種廢物的大小循環。　

　“的確，我國廢棄物和包裝材料的回收、再生和循環利用已經得到了一定的發展，一些企業在‘三廢’綜合利用稅收減免等政策的鼓勵下，通過礦渣的再冶煉、粉塵制磚或燒制水泥、下腳料的回收、冷卻水的回用等措施加強了企業內資源的再用或再生利用。”常紀文告訴記者，他同時指出，值得注意的是，循環經濟的模式并不簡單地意味著資源的回收和再利用，從深層次上看，它強調的是既能滿足人們消費需求，又能控制資源的消費，同時滿足人們不斷增長的生態和生活環境需求，最終建立環境負荷小但能持續發展的社會。在這個意義上，循環經濟應該是一場集綠色生產、經營和消費模式于一體的變革。　　　

　張天柱則強調，國際上通行的循環經濟原則包括三個方面——減量化、再利用和資源化。然而由于發展階段的不同，發達國家循環經濟立法的重點多強調“資源化”而比較輕視“減量化”，多強調“環境保護”而比較輕視“綜合效應”。而我國現階段總體上處于工業化初期和中期，能耗物耗過高，資源浪費嚴重，如果要達到促進增長方式轉變的效果，一味地在廢物產生后依靠“循環”是于事無補的。但是，我國在前端的“減量化”上有很大的潛力，因此要重視“減量化”，在發展的源頭上實現資源節約，在發展的過程中實現多重利用，在發展的結果里實現綜合效益。然而在實踐中，盡管一些地區和企業資源消耗高、污染嚴重，但對“減量化”并沒有提起重視，這迫切需要通過立法加以解決。　　

　據張天柱介紹，“減量化”是此次草案中的一個亮點，關鍵在于起草者在總結發達國家經驗的基礎上，根據我國發展循環經濟的條件需求，對減量化的內涵進行了修正，將國際上的“廢物減量”的概念修改為“物質減量”：一是輸入經濟系統的資源減量，這包括一般資源能源，特別是不可再生的資源能源，以及有毒有害物質使用量的減少，此外，還應包括資源的綜合開發，可再生資源的使用替代等；二是經濟系統輸出端的廢物減量，包括各種廢物的產生量，特別是直接損害環境安全健康的有毒有害的污染物質產生量。　　

　對于減量化的具體要求，草案從工業節水、工業節油、礦產資源開采、建材和建筑產業、農業等方面對生產過程中的減量化做出了規定，并從公共機構、城市生活、服務業、限制一次性消費品等方面對流通和消費過程中的減量化進行約束。同時，還指出應該規定資源產出率等指標。 　

　對于此規定的可操作性，常紀文提出了不同的意見。他列舉了《環境法》和《清潔生產促進法》的例子，指出如果立法不能破除地方保護主義，沒有相關細則的規定，缺乏有力的監督執行，可行性將成為最大的問題。　　

　張天柱也贊同這樣的觀點，法的實施是立法以及今后值得強調之處,雖然為了增加法律的可操作性，有計劃要在法律出臺的一年內將所有的相關細則制定出臺，但是也只是一項計劃，有的細則已經開始著手制定，但還沒有具體的時間表。