全國人大環資委法案室主任 孫佑海博士

    2007年8月27日，十屆全國人大常委會第29次會議對全國人大環資委提請審議的《中華人民共和國循環經濟法》（草案）（以下簡稱草案）進行了初審。現將草案的若干內容解讀如下：

    一、循環經濟法的立法宗旨

    草案第一條規定：為推進循環經濟發展，提高資源利用效率，保護和改善環境，實現可持續發展，制定本法。可見，制定循環經濟法的立法宗旨，就是通過推進循環經濟的發展，提高資源利用效率，保護和改善環境，實現可持續發展。

    進入上世紀八十年代以來，我國經濟快速增長，各項建設取得巨大成就，同時也付出了重大的資源和環境代價，經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳。這些問題與我國資源利用效率相對低下密切相關，例如，目前我國鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業的單位產品能耗比世界先進水平平均高20%左右；礦產資源總回收率為30%，比國外先進水平低20%以上；木材綜合利用率為60%，比國外先進水平低20%。再生資源利用量占總生產量的比重，比起國外先進水平也低出很多，其中，鋼鐵工業年廢鋼利用量不到粗鋼總產量的20%，國外先進水平為40%；工業用水重復利用率比國外先進水平低15%至25%左右。以上問題嚴重制約了我國未來的發展，需要在科學發展觀指導之下，通過發展循環經濟等途徑加以解決。國際國內的經驗證明，發展循環經濟意義重大：一是為經濟發展開辟新的資源；二是可以有效減少污染物的排放；三是有利于提高經濟效益。過去，我們單純抓環境保護，由于成本高代價大受到不少企業和地方政府的抵制和反對，現在抓循環經濟，用循環經濟的辦法解決資源和環境問題，把資源節約、環境保護和經濟效益有機地結合在一起，因而得到了社會各界的普遍歡迎。

    二、關于循環經濟的概念和本法的調整范圍

    草案中所稱循環經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。所謂減量化，是指在生產、流通和消費等過程中減少資源消耗和廢物產生。所謂再利用,是指將廢物直接作為產品或者經修復、翻新、再制造后繼續作為產品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產品的部件予以使用。所謂資源化，是指直接將廢物作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用。

    通過上述界定，可以看出循環經濟具有以下特征：

    第一，循環經濟以“減量化、再利用、資源化”為主要內容。

    第二，發展循環經濟要求在生產、流通、消費的全過程進行。

    第三，發展循環經濟的主體包括政府、企業、公眾和行業協會等。

    第四，本法調整的是各類主體所進行的減量化、再利用、資源化活動。有的同志認為，循環經濟是一種發展模式，應當在法律中將活動改為模式。法理認為，法律所規范的，只能是主體所從事的行為、活動，而不能是一種經濟發展模式。

    明確了循環經濟的概念，也就將本法的調整范圍確定下來了。

    草案關于循環經濟概念的確定，既與國際上的“3R”原則相吻合，又有全國人大批準的“十一五”規劃關于循環經濟的表述作依據，又和實踐中的做法相一致，因此受到專家和實際工作者的一致贊同。

    三、關于草案的框架結構

    循環經濟法的框架如何構建，這是草案起草中爭論較大的問題之一。對循環經濟立法框架模式的選擇，在討論中有多種意見，但都不夠理想。幾經反復，現將草案框架作了如下設計：

    第一章是總則。主要對事關發展循環經濟全局的、重大的、原則性的事項進行規定，包括：立法目的、循環經濟的定義、法律適用范圍、基本方針、原則、管理體制、循環經濟宣傳教育、循環經濟發展示范、循環經濟的公眾參與等。

    第二章是基本管理制度。主要規定了發展循環經濟的基本法律制度，如規劃制度、總量控制制度、循環經濟評價考核制度、以生產者為主的責任延伸制度、重點企業管理制度、統計制度等。

    第三章是減量化。主要規定了產業政策、對設計的要求、工業節水、工業節油、開采礦產資源的要求、對建筑的要求、農業循環經濟、公共機構節約、城市生活節約、服務性行業節約和一次性消費品的控制等。

    第四章是再利用和資源化。主要規定了區域循環經濟、工業廢物綜合利用、工業循環用水、余熱余壓綜合利用、建筑廢物綜合利用、廢物回收、資質管理、再制造、生活垃圾資源化等。

    還考慮到減量化、再利用和資源化既發生在生產過程，又體現在流通、消費過程，故將第三章和第四章各分為兩節，第一節規范生產過程中的減量化、再利用、資源化，第二節規范流通、消費過程中的減量化、再利用、資源化。

    第五章是激勵措施，第六章是法律責任，第七章是附則。

    這樣設計草案的框架，結構合理，邏輯清晰，能夠準確體現出立法的指導思想和目標，可以涵括各項主要制度，并且便于操作和遵守。

    四、關于主要管理制度

    草案建立的主要管理制度包括：

    一是循環經濟規劃制度。草案第十二條從兩方面對循環經濟規劃制度作了規定：首先要求縣級以上人民政府編制國民經濟和社會發展規劃、區域規劃以及城鄉建設、科學技術發展等規劃時，應當明確發展循環經濟的目標和要求；其次要求有關政府專門制定循環經濟發展規劃，并規定了編制循環經濟發展規劃的程序，并明確提出規劃應當包括資源產出率、廢物再利用和資源化率等具體指標。

    在我國，從事各項事業都要先制定規劃，有了規劃才有項目和資金。規劃是前提和基礎。循環經濟規劃是國家對循環經濟發展目標、重點任務和保障措施等進行的安排和部署，是政府進行評價考核并實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據。因此，本法對規劃的編制提出明確要求，具有重大意義。

    二是抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度。草案第十三條規定：“縣級以上地方人民政府應當依據上級人民政府制定的本行政區域主要污染物排放總量控制指標和建設用地、生產用水總量控制指標，規劃和調整本行政區域的產業結構，推進循環經濟發展。”并要求建設項目應當符合本行政區域的總量控制指標。

    當前，經濟工作中的一個突出矛盾，是一些地方的經濟增長是建立在過度消耗資源和污染環境的基礎上。受資源和環境容量的限制，這種發展方式難以為繼，對這種不可持續的發展方式必須要有必要的總量控制措施。發展循環經濟實施減量化，應首先在源頭上建立一種總量控制的“倒逼”機制，即以資源和環境的容量為限度，迫使企業在節能減排降污上下功夫。為推動各地和企業按照國家的要求，根據本地的資源和環境承載能力安排產業結構和經濟規模，積極主動地采取節能、節地、節水、減排等循環經濟措施，草案創設了抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度，這有助于真正實現“增產不增污”、“增產不增水”。

    三是循環經濟評價考核制度。草案第十四條規定國務院經濟綜合宏觀調控部門會同國務院統計、環境保護等有關主管部門建立循環經濟評價指標體系。上級人民政府根據前款規定的循環經濟主要評價指標，對下級人民政府發展循環經濟的狀況定期進行考核，并將考核結果作為評價地方人民政府行政領導政績的重要依據。國務院和縣級以上地方人民政府向同級人民代表大會報告政府工作時，應當同時報告循環經濟發展工作。

    循環經濟評價考核體系是評價區域或者企業循環經濟發展狀況的基礎，也是對區域社會、經濟、生態環境系統協調發展狀況進行綜合評價的依據和標準。建立循環經濟評價考核制度，有助于解決過去以GDP（國內生產總值）指標作為考核地方領導政績的主要標準的弊端，也有助于解決當前對循環經濟發展狀況評價標準不一等問題，從而為區域和企業發展循環經濟提供科學的基礎。循環經濟評價考核體系制度的建立需要以準確的統計核算制度為前提。循環經濟指標體系既是考核政府發展循環經濟績效的重要依據，又是政府為企業提供資金傾斜、技術支持、稅收優惠的主要參考。循環經濟法應當對循環經濟標準和考核體系的制定主體、基本準則和法律效力等進行規定，并將之貫穿于其他法律制度的運行過程中。循環經濟評價考核體系應當包括資源生產率、循環利用率、最終填埋量等具體指標。

    四是以生產者為主的責任延伸制度。草案第十五條區分不同情況，對生產者等主體在產品廢棄后應當承擔的回收、利用、處置等責任作了明確規定。

    在傳統的法律領域，產品的生產者只對產品本身的質量承擔責任，但現代生產者還應依法承擔產品廢棄后的回收、利用、處置等責任。也就是說，生產者的責任已經從單純的生產階段、產品使用階段逐步延伸到產品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應對其設計也提出了更高的要求。這種生產者責任延伸制度在一些國家立法中得到了確立，并經實踐證明具有積極意義。

    五是對高耗能、高耗水企業的管理。草案第十六條規定，國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業內，年綜合能源消費量、用水量超過國家規定總量的重點企業，實行重點管理制度。重點企業應當制定嚴于國家標準或者行業標準的能耗和水耗企業標準，并按規定進行審核。

    我國目前正處在工業化加速發展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、印染等主要工業行業資源消耗高，資源利用效率低，污染物排放量大，其中的大企業在資源消耗中又占很大比重。為了保證節能減排的各項規劃目標得以實現，當前和今后一個時期對重點行業的高耗能、高耗水企業進行重點管理是十分必要的。抓住了這些重點企業，就等于抓住了資源節約和循環利用的關鍵。這樣規定，與標準化法的規定精神也是一致的。

    六是產業政策的規范和引導。草案第十八條規定，國家產業政策應當符合發展循環經濟的要求；國務院經濟綜合宏觀調控部門會同國務院環境保護等有關主管部門，定期發布鼓勵、限制和淘汰的技術、工藝、設備、材料和產品名錄；禁止生產、進口或者采用列入淘汰名錄的技術、工藝、設備、材料和產品；有關部門要對名錄制度的實施情況進行監督。

    產業政策不僅是促進產業結構調整的有效手段，更是政府規范和引導產業發展的重要依據，對淘汰落后技術、工藝、設備和產品，指導市場準入也有重要作用。草案的這個規定，強化了國家產業政策對循環經濟的支持。

    七是激勵措施。草案專設第五章，對激勵政策作了比較具體的規定，主要包括：建立循環經濟發展專項資金（第四十三條）；對循環經濟重大科技攻關項目實行財政支持（第四十四條）；對促進循環經濟發展的活動給予稅收優惠（第四十五條）；對有關循環經濟項目實行投資傾斜（第四十六條）；實行有利于循環經濟發展的價格、收費等政策措施（第四十七條）。

    促進循環經濟的發展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調動各行各業各類主體的積極性，激勵他們走循環經濟的道路。草案關于激勵措施的規定，有利于調動企業和地方的能動性，積極主動地發展循環經濟。

    八是法律責任制度。草案專設法律責任一章，對各類主體不履行法定義務的行為規定了相應的罰則，以保障循環經濟法的有效實施。這是循環經濟法“具有硬約束”的根源所在。

    五、減量化與再利用、資源化的關系

    有的同志對減量化與再利用、資源化之間的關系存在模糊認識，認為既然制定循環經濟法，那就要以廢物循環利用即再利用、資源化為重點，以提高物質循環利用率為核心。實踐中我們看到，在開展廢物再利用、資源化的過程中也要耗費資源，也要產生一定的環境污染。如果不計成本，不考慮代價，其結果可能是廢物被循環利用了，但卻消耗了更多的其他資源并產生二次污染，在經濟效益與環境保護兩個方面都得不償失，違背了開展廢物再利用、資源化的初衷。

    我國進行循環經濟立法一定要從實際出發。在減量化與再利用、資源化的關系問題上，我們既要吸收發達國家的經驗，更要考慮我國的基本國情。日本、德國等發達國家因處于后工業化時代，資源利用效率已經很高，前端減量化的潛力相對較小，這些國家發展循環經濟側重于資源的再生利用（日本稱之為“靜脈產業”）；而我國正處于工業化高速發展階段，能耗、物耗普遍較高，前端減量化的潛力很大，當前應當特別強調減量化。在我國發展循環經濟，減量化是重點，是基礎，首先要盡可能減量化。因此，草案規定：發展循環經濟應當在技術可行、經濟合理和環境友好的前提下，按照減量化優先的原則實施。

    為了切實降低發展循環經濟的成本，使設計的產品盡可能節約資源，盡可能便于重復利用和循環使用，草案還建立了生態設計制度，規定：從事工藝、設備、產品及包裝物設計的單位和個人，應當按照節能降耗和削減污染物的要求，優先選擇易降解、易回收、易拆解、無毒、無害或者低毒、低害的材料和設計方案。

    六、循環經濟與環境保護之間的關系

    草案中有一些條款專門規定了發展循環經濟時必須遵守的環境保護要求。

    第五條規定：發展循環經濟應當在技術可行、經濟合理和環境友好的前提下，按照減量化優先的原則實施。在廢物再利用和資源化過程中，應當保證產品質量，防止產生再次污染。

    第三十七條第三款規定：廢物回收交易市場應當符合國家環境保護、安全、消防等規定。

    第四十二條第二款規定：縣級以上人民政府應當支持企業建設污泥資源化利用和處置設施，提高污泥綜合利用水平，防止產生再次污染。

    第二十九條規定：新建和改造各類產業園區，必須進行環境影響評價，并采取生態保護和污染控制措施，確保本區域的環境質量達到規定的標準。

    作出上述規定有著很強的針對性。有的人認為，既然發展循環經濟是構建“資源節約型、環境友好型”社會的重要途徑，那么，在發展循環經濟的時候，就可以不受環境保護法律的制約。在實踐中，有的開發區和工業園區成了高耗能和高污染產業的樂園，成了破壞環境藏污納垢的場所。因此，對這種打著發展循環經濟的旗號干著破壞環境的行為必須引起高度注意。

    為保證循環經濟的發展符合環境保護的要求，草案明確規定了發展循環經濟與環境保護之間的關系，明確了發展循環經濟必須服從于環境保護的目標，必須接受環境保護主管部門的監督管理。草案特別強調：新建和改造各類產業園區，必須進行環境影響評價，并采取生態保護和污染控制措施，確保本區域的環境質量達到規定的標準。這些規定，對于保障循環經濟沿著正確的方向發展具有重大意義。