根據本屆全國人大常委會的立法規劃，全國人大環資委于2007年8月將《循環經濟法》草案正式提請十屆全國人大常委會第29次會議審議。現談談本人對循環經濟立法的一些認識和體會。
一、循環經濟不是“舶來品”，在我國有著深厚的理論和實踐基礎
現在社會上有很多人士，一提到循環經濟，就以為這個概念是“舶來品”。我認為這個觀點是不準確的。
所謂循環經濟，是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱，也就是資源節約和循環利用活動的總稱。通俗地講，減量化，就是在生產、流通和消費等過程中采取技術、經濟、管理等手段盡量減少資源消耗和廢物產生；再利用，就是將廢物直接作為產品或者經修復、翻新、再制造后繼續作為產品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產品的部件予以使用；資源化，就是直接將廢物作為原料進行利用或者對廢物進行再生利用。
循環經濟理念在我國有著深厚的思想基礎和漫長的發展歷程。中國古代就有“天人合一”的觀念，歷來崇尚人與自然的和諧。這與“循環經濟”是一脈相承的，因為循環經濟從本質上講，就是要解決人和自然的協調問題。這種注重保持人與自然和諧共處的理念也推動了相關實踐的發展。尤其是新中國成立后，我國很早就開始了循環經濟的實踐活動，即再利用和資源化。不過當時的提法不叫循環經濟，而叫做資源綜合利用。
1958年7月，周恩來總理視察江門甘蔗糖廠的蔗渣紙漿廠時指出：“甘蔗用途很廣，應該大搞綜合利用”。提出把江門甘蔗糖廠改名為江門甘蔗化工廠并親筆題寫了廠名。周總理的指示揭開了我國糖廠開展綜合利用、多種經營的新篇章。利用蔗渣造紙、制紙板，利用糖蜜制酒精、酵母，利用甜菜廢絲制顆粒粕飼料以及以充分利用廢液、廢渣為內容的“三廢”治理均取得了重要的進展，糖廠綜合利用產品產值占到了總產值的18%-20%。在上世紀70年代，毛澤東主席發出了“綜合利用大有可為”的指示，推動了水資源等領域的資源綜合利用工作。80年代到90年代，我國積極開展全方位的資源綜合利用工作，并制定了《國務院批轉國家經貿委等部門關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》等規范性文件，還提出了關于資源綜合利用的具體目錄和激勵措施。而2000年制定的《清潔生產促進法》已經在很大程度上體現了我們現在所說的循環經濟的思想。當前，國家更加重視資源節約和環境保護工作。黨中央近年來大力倡導發展循環經濟，在“十一五”規劃建議中，提出要大力發展循環經濟，健全相應的法律法規。由此可見，我國實際上很早就開展了循環經濟的實踐，而不是近年來受外國人的啟發才搞起來的。因此可以說，循環經濟的概念不是“舶來品”，而是“國產貨”。至于具體名稱，德國制定的是《物質閉路循環和廢物處理法》，日本制定的是《建設循環型社會基本法》，美國制定的是《資源保護和回收法》，循環經濟一詞，真正是國人的發明。
當然，近年來外國循環經濟立法中的一些新提法和新經驗，對我國發展循環經濟及其立法確有很大啟發，例如有關國家總結出循環經濟的“3R原則”，即“減量化、再利用、再循環”等。因此，我國的循環經濟立法，也應當在上述基礎上，根據我國實際需求，以“減量化、再利用、資源化”為主線展開。
二、制定循環經濟法不是趕時髦，而是我國經濟社會發展的迫切要求
有的人提出，我國制定循環經濟法是“趕時髦”，是“應景之作”。我認為這種觀點也是錯誤的。
我國經濟和社會的發展迫切要求制定循環經濟法。近年來，我國經濟快速增長，各項建設取得巨大成就，同時也付出了重大的資源和環境代價，經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳，廣大人民群眾對此反應強烈。
一是資源能源問題。我國資源總量和人均資源嚴重不足。在資源總量方面，現已查明的石油儲量僅占世界1.8%，天然氣占0.7%，鐵礦石不足9%，銅礦不足5%，鋁土礦不足2%。在人均資源量方面，我國人均礦產資源約為世界平均水平的1/2，人均耕地、草地資源約為1/3，人均水資源約為1/4，人均森林資源約為1/5，人均能源占有量約為1/7，其中人均石油占有量僅為1/10。
我國資源利用效率相對低下。目前我國鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業的單位產品能耗比世界先進水平平均高20%左右；工業用水重復利用率比國外先進水平低15%至25%左右；礦產資源總回收率為30%，比國外先進水平低20%；木材綜合利用率為60%，比國外先進水平低20%。
二是生態破壞和環境污染問題。當前，我國荒漠化土地面積約占國土總面積的27.9%；廢水年排放總量為439.5億噸；七大江河水系，劣五類水質占40.9%，75%的湖泊出現不同程度的富營養化；尚有3.6億農村人口喝不上符合衛生標準的水。二氧化硫、化學需氧量等主要污染物排放量長期居高不下，使得一些地區環境質量長期得不到改善，環境污染事故進入高發期。
三是國家競爭力及國家安全問題。近年來，資源環境因素在國際貿易中的作用日益凸顯，“綠色壁壘”成為各國尤其是發達國家實施貿易保護的重要手段，這也成為我國擴大出口面臨最多、最難突破的問題，有的已對我國產品在國際市場的競爭力造成了嚴重影響。
上述問題已經對我國經濟社會的可持續發展構成了嚴重制約，而大力發展循環經濟，為解決這些問題提供了一條重要途徑。針對我國經濟發展與資源環境的尖銳矛盾，我國要發展循環經濟，就應當按照“減量化、再利用、資源化”的要求，特別注意從經濟活動的源頭節約資源和減輕污染，在技術可行、經濟合理、環境友好的前提下，按照減量化優先的原則來實施。
循環經濟的大力發展，只有在統一的社會規范和協調的法律體系下，才能把資源節約、經濟質量、環境建設同經濟發展和社會進步有機地結合起來，既保證資源和環境對經濟發展的支持，又保證經濟發展對促進資源節約和環境改善的支持，實現符合可持續發展要求的良性循環。由此可見，制定循環經濟法是十分必要的，絕不是趕時髦的應景之作。
據筆者了解，黨中央、全國人大和國務院都十分重視循環經濟法的制定工作。2005年3月，胡錦濤總書記代表黨中央提出要加快制定循環經濟法律。全國人大常委會領導同志積極支持循環經濟立法工作，作了大量的推動工作。2005年12月，十屆全國人大常委會第四十次委員長會議決定將制定循環經濟法補充列入立法計劃，并明確由全國人大環資委提出法律草案。根據全國人大常委會領導的指示，全國人大法律委、財經委、常委會法工委、國家發改委和國家環保總局的有關負責同志加入起草領導小組，以嚴肅認真的態度和精神共同進行研究和起草工作。近兩年來，起草領導小組認真研究各地以及國外發展循環經濟的經驗，開展專題調研，先后召開三十多次座談會和論證會，并與國務院有關部門和地方就草案的重要內容進行了多次溝通，反復修改文本，使草案日臻完善，為全國人大常委會盡早審議打下堅實的基礎。在十屆全國人大常委會第29次會議審議該草案時，常委會組成人員普遍認為，制定循環經濟法十分必要，對于全面貫徹落實科學發展觀，建設資源節約型、環境友好型社會、保持國民經濟可持續發展，將發揮有力的保障作用。草案思路清楚，內容全面，結構比較合理，希望進一步修改完善后，盡快出臺實施。同時也提出了一些中肯的、建設性的意見。目前，有關方面正在按照常委會組成人員的意見，組織力量對草案進行修改。
三、循環經濟立法應當為科學發展提供有效的法律保障
制定循環經濟法，應當貫徹科學發展觀，從我國的實際情況出發，為推進循環經濟發展提供有效的法律保障。我國循環經濟理論和實踐的發展也促進了循環經濟立法的發展。學界和立法部門對于循環經濟法的概念、性質、目標、原則、基本框架和基本制度等方面都進行過廣泛的探討和研究，并取得了較多的共識。在循環經濟法的定位問題上，多數專家傾向于將循環經濟法定位于經濟法。因為雖然循環經濟法要解決的是經濟與環境協調發展的問題，但它更多側重于調整在資源節約和循環利用活動中發生的社會關系，該類活動與經濟靠得更近一些。當然，循環經濟法是一部與環境保護關系十分密切的法律，在立法目的上與環境法多有共同之處，但這并不改變其經濟法的基本屬性。
（一）在草案起草過程中應當注意堅持以下指導思想：
一是堅持減量化優先的原則。西方發達國家發展循環經濟一般側重于廢物再生利用，而我國現處于工業化高速發展階段，能耗物耗過高，資源浪費嚴重，前端減量化的潛力很大，因此要特別重視減量化，即資源的高效利用和節約使用。
二是突出重點，著力解決能耗高、污染重、影響我國循環經濟發展的重大問題。對主要工業行業和重點企業，要明確提出節能減排的約束性要求。
三是法律規范要有力度，對高消耗、高排放的行為，要有硬約束。與此同時，要通過制定一系列的激勵政策，支持和推動企業等有關主體大力發展循環經濟。
四是在生產、流通和消費的各個環節，注重發揮政府、企業和公眾以及行業協會等主體在發展循環經濟中的積極性，形成推進循環經濟發展的整體合力。
五是處理好循環經濟法和其他相關法律的關系。與循環經濟法相關的法律主要有節約能源法、固體廢物污染環境防治法和清潔生產促進法等。這些法律之間有著緊密的聯系，難免有一定的交叉重復，但在各自的適用范圍、層次等方面又有一定的區別。在循環經濟法的立法過程中要處理好它們之間的關系，充分發揮循環經濟法與其他相關法律在推進循環經濟建設中的積極作用。
（二）我國循環經濟法中應當創設的主要制度和措施
制定法律，重在創設為立法目的服務的制度和措施，它們構成新的具有強制性的社會規則。建議循環經濟法創設以下制度和措施：
一是建立循環經濟規劃制度。循環經濟規劃是國家對循環經濟發展目標、重點任務和保障措施等進行的安排和部署，是政府進行評價考核和實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據。為此建議規定：縣級以上人民政府在編制國民經濟和社會發展規劃、區域規劃以及城鄉建設、環境保護、科學技術發展等規劃時，應當明確提出發展循環經濟的目標和要求；其次，對編制循環經濟發展規劃的程序和內容要有明確要求，使規劃既有權威性又有可操作性。
二是建立抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度。當前我國一些地方的經濟發展建立在過度消耗資源和污染環境的基礎上，對這種不可持續的發展方式必須要有實在而有效的總量控制措施。為此，建議本法明確要求各級政府必須依據上級政府制定的本區域污染物排放總量控制指標和建設用地、生產用水總量控制指標，規劃和調整本行政區域的經濟和產業結構。也就是說，發展經濟決不能突破本地的環境容量和資源承載力，需要根據本地的資源和環境承載能力安排經濟和社會發展規模。
三是建立以生產者為主的責任延伸制度。在傳統的法律領域，產品的生產者只對產品本身的質量承擔責任。但現代生產者還應依法承擔產品廢棄后的回收、利用、處置等責任。也就是說，生產者的責任已經從單純的生產階段、產品使用階段逐步延伸到產品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應對其設計也提出了更高的要求。為此，建議本法根據產業的特點，對生產者在產品廢棄后應當承擔的回收、利用、處置等責任提出明確要求。
四是強化對高耗能、高耗水企業的管理。為了保證節能減排任務的落實，對重點行業的高耗能、高耗水企業進行重點管理十分必要，為此建議規定：國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業內，年綜合能源消費量、用水量超過國家規定總量的重點企業，實行重點管理制度，并明確提出管理措施，定期進行審核。
五是強化產業政策的規范和引導。產業政策不僅是促進產業結構調整的有效手段，更是政府規范和引導產業發展的重要依據。為此建議規定：國家制定產業政策應當符合發展循環經濟的要求；國務院經濟綜合宏觀調控部門會同國務院環境保護等有關主管部門，定期發布鼓勵、限制和淘汰的技術、工藝、設備、材料和產品名錄；有關部門要對名錄制度的實施情況進行監督。
六是建立激勵機制。具體包括：建立循環經濟發展專項資金；對循環經濟重大科技攻關項目實行財政支持；對促進循環經濟發展的活動給予稅收優惠；對有關循環經濟項目實行投資傾斜；實行有利于循環經濟發展的價格、收費等政策措施。
七是建立法律責任追究制度。建議本法專設法律責任一章，對各類主體不履行法定義務的行為規定相應的罰則，以保障法律的有效實施。
八是明確關于減量化的具體規定。例如在生產過程，建議規定：產品的生態設計制度；對工業節水的基本要求；對工業節油的基本要求；對礦產資源開采的減量化和共生、伴生礦等綜合利用的要求；對建材行業發展循環經濟的要求；對農業發展循環經濟的要求。
再如在流通和消費過程，建議規定：對政府機構的要求；對抑制城市水、電、氣等資源浪費的要求；對服務業節約的要求；對限制一次性消費品的要求等。
九是關于再利用和資源化的具體規定。例如對生產過程，建議規定：對發展區域循環經濟的要求；對工業固體廢物進行綜合利用的要求；對工業用水循環利用的要求；對工業余熱、余壓等綜合利用的要求；對建筑廢物綜合利用的要求；對農業綜合利用的要求；對產業廢物交換的要求等。
再如在流通和消費過程，建議規定：對建立健全再生資源回收體系的要求；對再生資源利用的資質管理的要求；對廢電器電子產品回收利用的要求；對報廢機動車船回收拆解的要求；對機電產品再制造的要求；對生活垃圾、污泥的資源化的要求等等。
筆者感到，通過全國人大常委會第29次會議對循環經濟法草案的審議，進一步加深認識了黨中央和全國人大常委會領導同志提出并積極推動循環經濟立法的極端重要性和實際意義，也進一步了解了社會各界特別是基層單位對發展循環經濟的制度需求。筆者堅信，在黨中央提出的科學發展觀的指導下，在全國人大常委會組成人員和各有關部門的支持和共同努力下，我國一定能夠制定出一部適應實際需求、具有我國特色的循環經濟法，為建立能循環、可持續的國民經濟體系，為建設資源節約型、環境友好型社會，為在全世界推進可持續發展的偉大事業，做出應有的貢獻！
