——訪《能源法》起草專家組副組長葉榮泗

　　走完規定程序之后，《能源法》最樂觀的出臺時間也要到2009年。這部能源領域的基本大法，仍然面臨著來自國內外的諸多爭議。

業界千呼萬喚、期待已久的《能源法》終將“定胎成形”。10月25日，國家能源領導小組辦公室副主任、《能源法》起草專家組組長徐錠明透露，《能源法》正式稿修訂完畢，已印發200份發往各地征求意見。

　　對這部法律，人們期待得實在太久了。20世紀80年代、90年代，《能源法》的起草曾兩次動議，但都無疾而終。直到2005年，溫家寶總理就起草工作親自做出批示，《能源法》起草才正式駛上“快車道”。此后，《能源法》草稿前后經歷大大小小幾十次修改，爭論依然很多。據了解，在今年年初國家能源辦舉辦的新春聯歡會上，直接參與起草的部分專家一起朗誦了毛主席的《七律?長征》，以此宣誓完成此項工作的決心和勇氣。

　　近日，記者對中國法學會能源法研究會會長、國家能源領導小組辦公室《能源法》起草專家組副組長葉榮泗先生進行了專訪，就大家關心的《能源法》相關問題作出解答。

　　工作進度

　　記者：葉會長您好！《能源法》目前是不是已經基本定型？

　　葉榮泗：根據我國《立法法》，全國人大和其常委會行使國家立法權，法律的制定權在全國人大和其常委會，國務院有制定行政法規和向全國人大或全國人大常委會提出法律案的權利�！赌茉捶ā返牧⒎üぷ鳎�目前還處在國務院系統的起草階段。自2006年初開始，經過將近兩年的時間，從最開始的重點問題研究到形成工作稿大綱，到工作稿的一稿、二稿、三稿、四稿，然后是討論稿，現在形成的是征求意見稿。這個征求意見稿是相對完整的，有15章132條，在十幾天之前已經發到各個省市自治區和有關部門、單位去征求意見了。

　　記者：這次征求意見的主要對象是誰呢？

　　葉榮泗：征求意見的對象主要是這樣四類：一是各個省、市、自治區政府。二是中央的有關單位，特別是《能源法》起草組的15個部、委、辦，包括國務院系統的十二個、全國人大的兩個、再加上中央編委辦公室。三是各個全國性的能源行業協會。四是大能源企業集團，像中國石油、中國石化等等。

　　記者：下一步還會向哪些人征求意見？

　　葉榮泗：民營企業也很關心這部法律。民企怎么進來？民營資本怎么進入市場？門檻怎么樣？合法權益能不能受到保護？對此，國家能源辦準備召開一個座談會，專門向民營企業征求意見。下一步還要開一個面向全國人大代表的征求意見會，邀請了部分人大專門委員會的委員和能源行業的人大代表參加。

　　除此之外，可能還會請國際專家來提意見。今年4月27日，在釣魚臺國賓館開了一個《能源法》國際研討會，但是那個時候只是有了一個框架，法律文本的稿子沒有出來，參會的國外專家也只能介紹介紹美國、歐盟、日本、韓國、南非等等國家和地區的做法。現在有了成型的草稿，已經有國際組織的專家表示要提出他們的正式意見。這是好事��！據我所知，國家能源辦在牽頭做這個事的時候，也希望能廣開言路，聽聽方方面面的不同意見。

　　記者：會不會向全社會公布，向普通社會公眾征求意見呢？

　　葉榮泗：會的，這是遲早的事情。

　　記者：具體是什么時候呢？有消息說是在11月底，是這樣的嗎？

　　葉榮泗：這個不好說，只能說是目前正在做準備。這里面有些“講究”。因為把全文公布出去，這是一個大的動作，內部要走一定的程序。

　　從我作為一個專家來看，向社會征求意見對搞好我們這部法律的起草是很有好處的，符合民主立法、科學立法的精神，也不會違反《立法法》的有關規定。所以我倒覺得，不一定非要等到人大立法的時候再向公眾征求意見。

　　出臺時間

　　記者：按照目前的進度，是不是在年內就有望提交國務院審議？

　　葉榮泗：按照原定計劃，是要在今年年底前形成送審稿，報送國務院審議。這個征求意見稿發送出去之后，特別是向社會公布之后，肯定會有很多意見。把這些不同的意見收集、反饋回來，怎么也要個把月時間，差不多就到了12月，再參照這些意見做修改，時間就非常緊迫了。

　　記者：那么，據您估計，《能源法》大概什么時候可以出臺，成為正式法律？

　　葉榮泗：從能源問題的重要性和緊迫性來看，從國家要完善有中國特色的社會主義法律體系來說，制定《能源法》都是很必要、很緊迫的。早在30多年前，小平同志就講能源問題是中國經濟產業發展的“瓶頸”，要搞四個現代化，能源方面搞不好就會耽誤。我國的能源面臨的挑戰非常大，石油在保障中國能源安全上又占有特別重要的位置，如果在法律上沒有基本的制度來解決這些問題，將是一個很大缺陷�，F在的《能源法》征求意見稿還有許多不足的地方。這不是修改法，而是創制法，如果三五年能夠出來就算比較快了。有些大的問題必須把它規定好，雖然不可能十全十美，但至少要能夠體現科學發展觀，遵循規律，符合國情，有所創新，可供操作，適用管用。所以不可能太容易。

　　黨的十七大剛開過，明年初就要進行政府換屆，我預計，一些政府機構將會發生變化。這就出現了下一屆政府會將《能源法》放在什么位置的問題。我相信明年換屆后的政府也會非常重視此事，即使這樣，明年一年的時間也很緊張。再報送到全國人大，如果是全國人大常委會立法，一般也要經過三讀程序，每讀之間至少要三個月。在人大或人大常委會十分重視、及時列入立法計劃的情況下，最快也只能到后年。許多人包括我們參與立法的人都希望2008年就能出來，但實際情況是2009年能出來就很不錯了。

　　注重借鑒

　　記者：有消息說，我國《能源法》的起草受美國《能源法政策法—2005》影響很大，是這樣的嗎？

　　葉榮泗：美國的2005年能源政策法出臺確實在一定程度上對我國《能源法》的研究、起草起了推動作用。

　　美國的綜合性能源政策法自1992年頒布以后，一直沒有修訂和頒布新的，直到2005年，才出來這么一個1720多頁420多條的能源政策法。頒布時正值我們在研究“中國能源法律體系建設”的課題，就及時把它的主要內容作了一些翻譯和整理，然后又召開了一個高層研討會，結合中國能源立法的實際，進行比較分析，找出我們的不足，并以中國能源法研究會的名義向有關政府部門提出了盡快起草我國綜合性能源法的建議。

　　從政府決策層面來講，也與美國能源政策法出臺的影響有一定的聯系。當時溫家寶總理是看到了一份有關美國能源法的報告后做出批示的，要求立即研究起草能源法。

　　在實際工作中，我們也注意借鑒包括美國能源政策法在內的國際能源立法經驗。比如在立法理念、謀篇布局方面，又比如在清潔能源發展，能源安全保障，科技進步，應對氣候變化等等內容方面。但美國的能源法律體系屬于英美法系，美國的國體、政體和立法體制與我國有諸多不同，有很多東西我們是只可借鑒，不能抄襲。

　　記者：《美國能源政策法—2005》非常重視可操作性。我國許多法律規定恰恰過于原則，可操作性欠缺。能源法在可操作性方面是否有所突破？

　　葉榮泗：《能源法》是我國能源領域的一部基礎性法律，主要規定一些基礎性的制度和一些重大問題的規范，我們不可能做到美國能源政策法那樣細。從中國的法律體系來講，法律中原則性的東西比較多，操作性相對較差。操作主要靠行政法規和規章，甚至靠一些政府“紅頭”文件來配套，來保障法律的實施。長期以來，我國過分倚重對能源的政策調整，過多依靠政策性“紅頭”文件來規范，這種狀況應當加以改變，實際上在一些新修訂的法律中已經有了改變。在這方面，《能源法》也力圖有所突破和創新，目前的征求意見稿在可操作性上也下了相當的功夫。不過有些問題爭議比較大，做起來也比較難。我一直主張在《能源法》中要有幾個閘口性的量化指標，比如能耗降低、清潔能源比重、農村電氣化水平、能源儲備天數等。大家都說我國能源結構不合理、清潔能源比重低，就想要規定清潔能源的比重到本法實施后的多少年內不低于多少，至于相關部門如何調控，法律不應當規定那么細。如果最后沒有達到目標，就應當向全國人大說明理由，對很重大的問題應當實行問責。但實際上很難寫進去。

　　法律協調

　　記者：在能源領域，目前已經有《電力法》、《煤炭法》、《節約能源法》和《可再生能源法》四部單行法。《能源法》和它們是什么關系？如果發生矛盾，如何協調？

　　葉榮泗：這涉及《能源法》的定位問題。按照《立法法》的要求，它們是不能矛盾的。我國的《能源法》是在你所點到的幾部能源單行法律和有關資源法律體系、環境保護法律體系比較完備的基礎上根據現實需要決定起草的。目前，各方面對《能源法》是能源領域的基礎性法律是有共識的。從某種意義上說，《能源法》是調整我國能源開發利用和管理活動諸多法律關系的“龍頭法”和“小憲法”�！赌茉捶ā泛蛦涡蟹ǜ饔懈鞯牡匚缓凸δ�。涉及能源領域全局性、綜合性、戰略性的一些重大問題、涉及能源領域的基礎性制度與規則，以及單行法難以解決的問題應當由《能源法》來調整，其他專門性的問題由單行法律去解決。單行法的制定和修改應當遵循《能源法》的基本精神和基本規定，如果出現一些沖突，《能源法》應當作為一個基礎性的依據。

　　我們的思路是要“全面涵蓋，突出重點，注重協調”。所謂“全面涵蓋”，就是涵蓋我國能源領域的行為與活動，包括能源開發與加工轉換、運輸供應、貿易消費、利用節約等諸多環節，也包括發展與改革、國際合作、保障措施等諸多方面。但是，我們不是搞能源法典，不能面面俱到，包羅萬象，《能源法》不能把單行法都給代替了。要突出解決能源領域的重點問題，解決那些單行法律解決不了的問題，解決事關能源安全、效率、環保方面的綜合性、戰略性、制度性大問題，所以我們叫“突出重點”。第三點是“注重協調”。協調首先是與單行法律的協調，主要靠一些綜合性制度、靠統一管理、靠全流程的規范和規定法定關系來協調，體現《能源法》的統領作用。比如說與《節約能源法》的關系，《能源法》是從能源的節約利用的角度來設計的，節能提效也是能源管理的重要內容，《能源法》不可能不涉及到節能的問題，但又不能簡單重復《節約能源法》的規定，節能的問題重點要靠《節約能源法》及法規、規章去解決。為此，在《能源法》中，除了規定“節能優先”的總原則和在能源開發與加工轉換、供應服務等環節中體現節能提效的規定之外，專設了“能源節約”一章來規定優化產業結構、消費結構節能，還有技術進步的節能，管理節能、節能重點領域等等。 記者：除了能源法體系內的這些法律外，還有一些體系外部的法律，比如《礦產資源法》、《反壟斷法》等等，《能源法》跟它們又是如何協調的呢？

　　葉榮泗：這是個涉及《能源法》與相關法律的協調問題。我們理了理，涉及的相關法律主要的就有30多部。跟它們的協調，我們提出了一個原則叫“不沖突、不替代、基本不重復”。比如說是能源基礎設施保護，《刑法》及其他相關法中有所規定，這次征求意見稿里又做了規定，但是不是簡單的重復，在表述上有不同。又比如談能源不可能不談資源，談能源不可能不談環境，因為環境的問題最終也是個能源問題。我國可供開發的能源資源十分有限，在實際開發利用中存在開發無序、資源利用率低，好多地方、企業在圈水、圈礦、圈資源，誰拿走就是誰的，國家所有權益流失或受到侵害的情形屢有發生，而現有法律存在一定的缺陷，《能源法》力圖根據《憲法》、《物權法》、《礦產資源法》的相關規定，在能源資源所有權及其實現方式上進行必要的制度創新。

　　焦點問題

　　記者：據我了解，《能源法》將引入多元產權，做出這一設計的目的是什么？

　　葉榮泗：是這樣的。設計這樣一條，一個是要體現市場的基礎性作用。我們發展社會主義市場經濟，首先要在能源領域實現市場配置資源的基礎性作用。在總則中，我們就規定了“市場的基礎性作用”這樣一條法律原則。要保證這個原則的實現，首先是產權要清晰。產權制度要搞多元化，不能完全是國有�，F在煤炭和電力產權是中央、地方、外資、民營都有。石油石化這一行業，市場銷售基本上是放開了，在煉化這一塊基本還是沒有外資、民營的。規定能源投資產權多元化，就為多元主體進入參與公平競爭提供了條件。同時，為了保證國有經濟在關系國計民生、國家安全的重要領域的控制力，又規定了能源自然壟斷環節實行國有資本控股的產權制度，關系國家安全和國民經濟命脈的能源領域實行國有獨資或國有資本控股的產權制度。國家控股也不能是越搞越大，最后弄成一家壟斷。必須引入市場競爭機制�！赌茉捶ā肪鸵�制定一些規則，包括兼并重組的申報制度等，來規范企業的行為，保證公平競爭。

　　記者：多年來，中國能源行業長期處于發改委、商務部、電監會等部門多頭監管的狀態，而名義上分管能源工作的能源局僅是一個隸屬于國家發改委的司局級單位。因此，社會上對成立一個統一的能源監管機構的呼聲一直很高。在《能源法》正式稿中，對這個問題是如何規定的？

　　葉榮泗：是的，目前我們的能源管理主體比較分散，各部門不協調、扯皮的事情時有發生，影響到能源管理的效率。企業、政府都有好多的意見。對能源管理的問題，《能源法》中有相應的制度規定，國家要按照“統一管理，分級負責，責權一致”的原則來加強和規范能源管理。

　　從主體上來講，要有一個能源主管部門統一負責全國的能源管理，其他相關的部門協同管理。要賦予能源主管部門必要的職權，要有手段去管理。現在只是說要有統一的能源主管部門，還不清楚到底是成立新的能源管理部門還是由現在的那個部門來主管，我想待政府換屆之后就清楚了。

　　要把政策的制定和市場的監管適當地分開，最后形成的是有政府的主管部門、協管部門和獨立的監管機構，還有行業協會的自律性管理、公眾參與能源重大決策的大管理格局。有權力必須有責任，有權利必須要有義務。要加強對執法權的監督，原來我們設想建立若干重大問題的報告制度，現在主要體現在人大監督和行政層級監督的有關條款中�！赌茉捶ā窐嫿�了一套全面的監督、管理體系。