在新的市場形勢下進(jìn)一步深化市場化改革

——2009年煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接政策解讀

郝社友 郝向斌

　　國家發(fā)展改革委《關(guān)于做好2009年跨省區(qū)煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接工作的通知》（以下簡稱“《通知》”）已經(jīng)頒布，筆者認(rèn)為2009年煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接政策進(jìn)一步體現(xiàn)了不斷推進(jìn)市場化改革的基本精神，在鞏固前幾年改革成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場形勢的變化，在銜接方案、定價(jià)政策等方面進(jìn)一步深化了市場化改革，加強(qiáng)了合同履行監(jiān)管，但相對(duì)于可能出現(xiàn)的矛盾和問題，也有不盡周全之處。

　　1.在訂貨主體和訂貨方式方面鞏固了市場化改革成果

　　關(guān)于訂貨主體的政策規(guī)范，繼續(xù)實(shí)行具有普遍適用性的準(zhǔn)入制，“凡屬合法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的煤礦、煤炭消費(fèi)企業(yè)，不分所有制、不分隸屬關(guān)系、不分新老企業(yè)，均可以公平自主地參加銜接”，禁入條件與上年基本相同。2009年取消了前兩年鼓勵(lì)直接銜接的政策條款——“根據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》，對(duì)單井規(guī)模在30萬噸/年以上的煤礦，單機(jī)容量在30萬千瓦及以上的常規(guī)火電機(jī)組、單機(jī)容量在20萬千瓦及以上采用流化床鍋爐并利用煤矸石或劣質(zhì)煤發(fā)電的機(jī)組的電廠；高爐有效容積在1000立方米以上的鋼鐵廠；造氣爐直徑在2.6米及以上的化肥廠，鼓勵(lì)供需雙方直接銜接”，不再點(diǎn)名鼓勵(lì)意味著全面鼓勵(lì)，亦即鼓勵(lì)所有的直接銜接；但仍有優(yōu)先次序，主要體現(xiàn)在運(yùn)力分配的傾斜政策上，傾斜對(duì)象與前兩年基本相同，包括“產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)和符合項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）規(guī)定的企業(yè)，節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)搞得好的企業(yè)，中長期合同、大宗合同，合同兌現(xiàn)率高和執(zhí)行國家煤價(jià)政策較好的企業(yè)，戰(zhàn)略裝卸車點(diǎn)、開展路企直通運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)和大客戶以及運(yùn)輸效率高的企業(yè)”。

　　2009年繼續(xù)堅(jiān)持企業(yè)自主訂貨的市場化銜接方式，“堅(jiān)持以發(fā)煤、收款煤礦為供方，接煤、付款廠家為需方簽訂合同；落實(shí)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，任何部門、機(jī)構(gòu)和單位不得干預(yù)企業(yè)自主簽訂合同，除供需雙方企業(yè)和鐵路、交通部門外，其他任何單位一律不得在合同上簽字蓋章”，“支持煤礦優(yōu)化用戶和煤炭產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，支持用戶優(yōu)化煤礦資源結(jié)構(gòu)”，“對(duì)供需雙方企業(yè)自主簽訂的合同，任何單位和組織不得非法干預(yù)和調(diào)整”。

　　2.鐵路運(yùn)力配置方案分解到煤礦，力爭運(yùn)力指標(biāo)全額分配下去

　　2007年、2008年連續(xù)兩年，實(shí)行“鐵路運(yùn)力按鐵路局、按限制口、按重點(diǎn)用煤行業(yè)下達(dá)，不再具體分解到煤礦和用戶。對(duì)下達(dá)到鐵路局的運(yùn)力配置框架方案，鐵路局可根據(jù)各煤礦上年實(shí)際鐵路外運(yùn)情況和新增生產(chǎn)能力予以掌握，但各鐵路局和省（區(qū)、市）一律不得向煤礦或用戶分配運(yùn)力指標(biāo)”。

　　前兩年的運(yùn)力指標(biāo)只分解到鐵路局，2009年鐵路運(yùn)力將比前兩年明顯寬松，運(yùn)力指標(biāo)分解到了煤礦，“將運(yùn)力配置落實(shí)到礦點(diǎn)。對(duì)每個(gè)礦點(diǎn)的運(yùn)量配置，原則上以2008年預(yù)計(jì)實(shí)際完成量為基礎(chǔ)，適當(dāng)考慮新增產(chǎn)能和運(yùn)能”，同時(shí)規(guī)定“原則上，供需雙方簽訂的經(jīng)鐵路運(yùn)輸?shù)目缡�區(qū)合同量，不應(yīng)低于框架方案”。

　　3. 繼續(xù)推進(jìn)價(jià)格形成機(jī)制改革，實(shí)行“放任自流”的合同價(jià)格確定機(jī)制

　　2008年“加快形成反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的煤炭價(jià)格形成機(jī)制”，2009年則是“完善反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的煤炭價(jià)格形成機(jī)制”，由此可見，推進(jìn)建立合理的價(jià)格形成機(jī)制仍是定價(jià)政策的基本精神。

　　2007年、2008年連續(xù)兩年皆明確“堅(jiān)持以質(zhì)論價(jià)、同質(zhì)同價(jià)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的基本原則”，這是促使電煤合同價(jià)格向市場價(jià)格靠攏的重要政策依據(jù)，是關(guān)于煤炭定價(jià)的實(shí)體性規(guī)范。2009年實(shí)行“放任自流”的定價(jià)政策，取消了實(shí)體性規(guī)范，只有程序性規(guī)范，規(guī)定“煤炭價(jià)格繼續(xù)實(shí)行市場定價(jià)，由供需雙方企業(yè)協(xié)商確定”。取消實(shí)體性規(guī)范的原因，筆者理解，應(yīng)該是目前電煤合同價(jià)格與市場價(jià)格的差距正在縮減，淡化了政策強(qiáng)制的必要性。

　　4. 落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會(huì)，確立政府干預(yù)的合同履行機(jī)制

　　在程序性定價(jià)規(guī)范中，為在市場異動(dòng)情況下確保煤炭合同得以有效履行，確立了政府干預(yù)機(jī)制，“當(dāng)市場價(jià)格出現(xiàn)劇烈波動(dòng)等異常狀態(tài)時(shí)，國家將依法采取必要的措施”。對(duì)該條款，筆者認(rèn)為可做如下解讀：相對(duì)于市場價(jià)格的不斷波動(dòng)，合同價(jià)格應(yīng)該相對(duì)穩(wěn)定，在市場價(jià)格持續(xù)較快上漲后合同價(jià)格應(yīng)該低于市場價(jià)格，市場價(jià)格大幅下跌后合同價(jià)格則應(yīng)該高于市場價(jià)格；在煤炭供應(yīng)緊張、煤炭價(jià)格過度上漲時(shí)，政府采取了保量、增量和限價(jià)等措施，國有重點(diǎn)煤礦做出了重大犧牲；當(dāng)市場過度疲軟時(shí)，為使曾經(jīng)做出重大犧牲的國有重點(diǎn)煤礦不致陷入經(jīng)營困境，政府亦可采取保量、保價(jià)措施，曾經(jīng)受益于國有重點(diǎn)煤礦的用戶企業(yè)應(yīng)該對(duì)國有重點(diǎn)煤礦保價(jià)、保量、讓利。

　　《通知》中判斷“2009年煤炭供求將在總體平衡的基礎(chǔ)上趨于寬松”，顯然，“市場價(jià)格出現(xiàn)劇烈波動(dòng)等異常狀態(tài)”非指因供應(yīng)緊張而大幅上漲的情況，而是指因煤炭過剩而大幅下跌的情況。在上一輪市場周期的疲軟期，筆者的一些工友曾因煤礦持續(xù)不能正常支付工資而主要依靠農(nóng)村父母的資助艱難度日，有個(gè)工友曾因買不起蔬菜而連續(xù)兩個(gè)月天天吃炸醬面，也有煤礦工人偷食附近養(yǎng)雞廠的雞飼料，被抓后非但未被處罰反而被贈(zèng)糧食度饑荒……煤炭行業(yè)在上一輪市場疲軟期的苦難經(jīng)歷，是目前叫喊困難的某些虧損行業(yè)所想象不到的。目前煤炭市場正在朝疲軟方向發(fā)展，在建設(shè)和諧社會(huì)的今天，國家絕不允許曾經(jīng)為保電煤供應(yīng)而做出重大犧牲的國有重點(diǎn)煤礦再度陷入上一輪疲軟期那樣的困境——“國家將依法采取必要的措施”正是這種政策立意的體現(xiàn)。

　　5. 針對(duì)壟斷組織消極締約的防范措施仍顯無力

　　雖然連續(xù)多年的煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接政策都明確“堅(jiān)持以發(fā)煤、收款煤礦為供方，接煤、付款廠家為需方，簽訂買賣合同”，但近年來多次出現(xiàn)以壟斷對(duì)抗市場規(guī)律和國家政策的情況，幾大集團(tuán)公司聯(lián)合起來，強(qiáng)行干預(yù)其下屬企業(yè)，不準(zhǔn)作為購方主體的下屬企業(yè)簽訂漲價(jià)合同，致使“接煤、付款廠家”喪失了簽訂合同價(jià)格的主體資格。壟斷組織對(duì)抗市場規(guī)律和國家政策的主要策略是消極締約，對(duì)煤礦的報(bào)價(jià)或者不予理睬，或者自己報(bào)一個(gè)煤礦不可能接受的價(jià)格，寧愿不簽，以致銜接合同匯總會(huì)多次無果而終。壟斷組織的消極締約策略屢屢得心應(yīng)手，是因?yàn)椋�正如曹操能夠“挾天子以令諸侯”一樣，他們可以“挾人民福祉以令政府”，盡管煤炭產(chǎn)運(yùn)銜接政策都明確規(guī)定“合同須明確數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格，嚴(yán)禁簽訂虛假合同”，“鐵路、交通部門審查落實(shí)運(yùn)力，必須以供需雙方已經(jīng)簽訂的完整有效合同為基礎(chǔ)，……，集中審查落實(shí)運(yùn)力結(jié)束后，一律不再預(yù)留運(yùn)力”，而壟斷組織的下屬企業(yè)確實(shí)未能“簽訂完整有效合同”，但最終，政府為保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、維持人民生活的正常秩序、保障煤炭供應(yīng)，還得優(yōu)先保障他們的運(yùn)力。近幾年來，“挾人民福祉以令政府”的壟斷組織消極締約已成慣例，除2008年初在煤炭供應(yīng)趨緊的預(yù)期下銜接比較順利外，其它多數(shù)年份都不順利，對(duì)此，政府應(yīng)該采取切實(shí)措施加以防范，應(yīng)當(dāng)做出明確規(guī)定：“對(duì)于因簽訂合同數(shù)量不足而不能保持正常生產(chǎn)的，將以各種必要形式追究其消極締約責(zé)任”。遺憾的是，2009年的政策措施仍顯無力。2009年煤炭成本仍將大幅上升，從剛剛結(jié)束的煤炭產(chǎn)運(yùn)需合同匯總會(huì)的情況看，由成本推動(dòng)的煤炭價(jià)格走勢遭遇到可“挾人民福祉以令政府”的壟斷組織的強(qiáng)力壓制，消極締約策略再顯“神威”，2009年的煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接很不順利。