在新的市場形勢下進一步深化市場化改革

——2009年煤炭產運需銜接政策解讀

　　國家發展改革委《關于做好2009年跨省區煤炭產運需銜接工作的通知》（以下簡稱“《通知》”）已經頒布，筆者認為2009年煤炭產運需銜接政策進一步體現了不斷推進市場化改革的基本精神，在鞏固前幾年改革成果的基礎上，根據市場形勢的變化，在銜接方案、定價政策等方面進一步深化了市場化改革，加強了合同履行監管，但相對于可能出現的矛盾和問題，也有不盡周全之處。

　　1.在訂貨主體和訂貨方式方面鞏固了市場化改革成果

　　關于訂貨主體的政策規范，繼續實行具有普遍適用性的準入制，“凡屬合法從事生產經營活動的煤礦、煤炭消費企業，不分所有制、不分隸屬關系、不分新老企業，均可以公平自主地參加銜接”，禁入條件與上年基本相同。2009年取消了前兩年鼓勵直接銜接的政策條款——“根據《產業結構調整指導目錄（2005年本）》，對單井規模在30萬噸/年以上的煤礦，單機容量在30萬千瓦及以上的常規火電機組、單機容量在20萬千瓦及以上采用流化床鍋爐并利用煤矸石或劣質煤發電的機組的電廠；高爐有效容積在1000立方米以上的鋼鐵廠；造氣爐直徑在2.6米及以上的化肥廠，鼓勵供需雙方直接銜接”，不再點名鼓勵意味著全面鼓勵，亦即鼓勵所有的直接銜接；但仍有優先次序，主要體現在運力分配的傾斜政策上，傾斜對象與前兩年基本相同，包括“產業政策鼓勵和符合項目核準（審批）規定的企業，節能減排、循環經濟搞得好的企業，中長期合同、大宗合同，合同兌現率高和執行國家煤價政策較好的企業，戰略裝卸車點、開展路企直通運輸的企業和大客戶以及運輸效率高的企業”。

　　2009年繼續堅持企業自主訂貨的市場化銜接方式，“堅持以發煤、收款煤礦為供方，接煤、付款廠家為需方簽訂合同；落實企業經營自主權，任何部門、機構和單位不得干預企業自主簽訂合同，除供需雙方企業和鐵路、交通部門外，其他任何單位一律不得在合同上簽字蓋章”，“支持煤礦優化用戶和煤炭產品結構，支持用戶優化煤礦資源結構”，“對供需雙方企業自主簽訂的合同，任何單位和組織不得非法干預和調整”。

　　2.鐵路運力配置方案分解到煤礦，力爭運力指標全額分配下去

　　2007年、2008年連續兩年，實行“鐵路運力按鐵路局、按限制口、按重點用煤行業下達，不再具體分解到煤礦和用戶。對下達到鐵路局的運力配置框架方案，鐵路局可根據各煤礦上年實際鐵路外運情況和新增生產能力予以掌握，但各鐵路局和省（區、市）一律不得向煤礦或用戶分配運力指標”。

　　前兩年的運力指標只分解到鐵路局，2009年鐵路運力將比前兩年明顯寬松，運力指標分解到了煤礦，“將運力配置落實到礦點。對每個礦點的運量配置，原則上以2008年預計實際完成量為基礎，適當考慮新增產能和運能”，同時規定“原則上，供需雙方簽訂的經鐵路運輸的跨省區合同量，不應低于框架方案”。

　　3. 繼續推進價格形成機制改革，實行“放任自流”的合同價格確定機制

　　2008年“加快形成反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的煤炭價格形成機制”，2009年則是“完善反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本的煤炭價格形成機制”，由此可見，推進建立合理的價格形成機制仍是定價政策的基本精神。

　　2007年、2008年連續兩年皆明確“堅持以質論價、同質同價、優質優價的基本原則”，這是促使電煤合同價格向市場價格靠攏的重要政策依據，是關于煤炭定價的實體性規范。2009年實行“放任自流”的定價政策，取消了實體性規范，只有程序性規范，規定“煤炭價格繼續實行市場定價，由供需雙方企業協商確定”。取消實體性規范的原因，筆者理解，應該是目前電煤合同價格與市場價格的差距正在縮減，淡化了政策強制的必要性。

　　4. 落實科學發展觀，建設和諧社會，確立政府干預的合同履行機制

　　在程序性定價規范中，為在市場異動情況下確保煤炭合同得以有效履行，確立了政府干預機制，“當市場價格出現劇烈波動等異常狀態時，國家將依法采取必要的措施”。對該條款，筆者認為可做如下解讀：相對于市場價格的不斷波動，合同價格應該相對穩定，在市場價格持續較快上漲后合同價格應該低于市場價格，市場價格大幅下跌后合同價格則應該高于市場價格；在煤炭供應緊張、煤炭價格過度上漲時，政府采取了保量、增量和限價等措施，國有重點煤礦做出了重大犧牲；當市場過度疲軟時，為使曾經做出重大犧牲的國有重點煤礦不致陷入經營困境，政府亦可采取保量、保價措施，曾經受益于國有重點煤礦的用戶企業應該對國有重點煤礦保價、保量、讓利。

　　《通知》中判斷“2009年煤炭供求將在總體平衡的基礎上趨于寬松”，顯然，“市場價格出現劇烈波動等異常狀態”非指因供應緊張而大幅上漲的情況，而是指因煤炭過剩而大幅下跌的情況。在上一輪市場周期的疲軟期，筆者的一些工友曾因煤礦持續不能正常支付工資而主要依靠農村父母的資助艱難度日，有個工友曾因買不起蔬菜而連續兩個月天天吃炸醬面，也有煤礦工人偷食附近養雞廠的雞飼料，被抓后非但未被處罰反而被贈糧食度饑荒……煤炭行業在上一輪市場疲軟期的苦難經歷，是目前叫喊困難的某些虧損行業所想象不到的。目前煤炭市場正在朝疲軟方向發展，在建設和諧社會的今天，國家絕不允許曾經為保電煤供應而做出重大犧牲的國有重點煤礦再度陷入上一輪疲軟期那樣的困境——“國家將依法采取必要的措施”正是這種政策立意的體現。

　　5. 針對壟斷組織消極締約的防范措施仍顯無力

　　雖然連續多年的煤炭產運需銜接政策都明確“堅持以發煤、收款煤礦為供方，接煤、付款廠家為需方，簽訂買賣合同”，但近年來多次出現以壟斷對抗市場規律和國家政策的情況，幾大集團公司聯合起來，強行干預其下屬企業，不準作為購方主體的下屬企業簽訂漲價合同，致使“接煤、付款廠家”喪失了簽訂合同價格的主體資格。壟斷組織對抗市場規律和國家政策的主要策略是消極締約，對煤礦的報價或者不予理睬，或者自己報一個煤礦不可能接受的價格，寧愿不簽，以致銜接合同匯總會多次無果而終。壟斷組織的消極締約策略屢屢得心應手，是因為，正如曹操能夠“挾天子以令諸侯”一樣，他們可以“挾人民福祉以令政府”，盡管煤炭產運銜接政策都明確規定“合同須明確數量、質量和價格，嚴禁簽訂虛假合同”，“鐵路、交通部門審查落實運力，必須以供需雙方已經簽訂的完整有效合同為基礎，……，集中審查落實運力結束后，一律不再預留運力”，而壟斷組織的下屬企業確實未能“簽訂完整有效合同”，但最終，政府為保持國民經濟平穩運行、維持人民生活的正常秩序、保障煤炭供應，還得優先保障他們的運力。近幾年來，“挾人民福祉以令政府”的壟斷組織消極締約已成慣例，除2008年初在煤炭供應趨緊的預期下銜接比較順利外，其它多數年份都不順利，對此，政府應該采取切實措施加以防范，應當做出明確規定：“對于因簽訂合同數量不足而不能保持正常生產的，將以各種必要形式追究其消極締約責任”。遺憾的是，2009年的政策措施仍顯無力。2009年煤炭成本仍將大幅上升，從剛剛結束的煤炭產運需合同匯總會的情況看，由成本推動的煤炭價格走勢遭遇到可“挾人民福祉以令政府”的壟斷組織的強力壓制，消極締約策略再顯“神威”，2009年的煤炭產運需銜接很不順利。