電力是國民經濟的先行行業，形成供電能力所需的投資大、時間長，一旦對電力供需預測失誤，將影響全局。然而，“九五”過剩、“十五”缺電、“十一五”又可能出現過剩，這是否如一位電力專家所言，電力規劃是一門有點“玄”的科學？在科學發展觀指導下，細究“十一五”期間電力規劃與發展的得與失，有望為制定“十二五”電力規劃提供借鑒。

    終極藍圖式規劃遭棄

    目前，我國已超額完成“十一五”電力工業發展的許多預設指標，且幅度巨大。來自中電聯的資料顯示，原規劃2010年裝機容量達到8.4億千瓦，但2009年初就已逼近此目標。

    從建國至今，以五年為周期的終極藍圖式規劃總是頑強地貫穿在各種目標制定中。中國電力發展促進會秘書長姜紹俊認為，中國電力規劃一直奉行由計劃經濟時期奠定的以確定性目標為核心的規劃理念和方法，這種方法已越來越不適應處于市場化改革中的電力工業發展。

    制定“十五”電力規劃時，適逢東南亞金融風暴，經濟形勢低迷，當時預測“十五”期間GDP增長率不大于4.8％，電力彈性系數不大于0.66。而事實上，2001年～2003年，我國電力彈性系數都大于1，特別是2003年發電量增長率達15.3%，GDP增長率達9.1%，電力彈性系數上升到1.68。

    若說此番規劃引發后來缺電，并不確切。更準確地說，在執行中未及時根據經濟社會發展形勢進行調整，才是造成嚴重缺電的主因。數據顯示，1999年～2002年，我國每年裝機容量增長速度明顯下降，分別為7.7％、6.9％、6.0％和5.3％；但同期電力消費增速大漲，平均增幅達到9.33％，且呈加速上升之勢，2002年達到11.6％。但這些信號，未受到足夠重視。

    想要加快調整節奏，打破“五年之規”，還牽扯了技術進步等許多因素。2004年10月，中電聯曾召開電力工業“十一五”規劃重大問題研討會。會上，許多專家指出，更長距離輸電，正使西南水電競爭力下降。然而，2004年12月，國家電網公司提出發展特高壓輸電技術，并在之后數年里推動其突飛猛進發展，一舉改變了更長距離輸電帶來的憂慮，這些應在規劃調整中有所體現。

    所以，建立規劃的“滾動調整機制”勢在必行。4月3日，國家能源局局長張國寶在媒體撰文披露，除核電從“積極”變成目前的“大力發展”外，火電、水電、可再生能源的政策也有所變化。“可以說是又進行了一次調整。”國家發改委能源所高級顧問周鳳起如此評價。

    事實上，這樣的調整在“十一五”期間屢見不鮮。可以相信，隨著具體計劃指標的淡化，人們的目光開始轉向產業政策的引導力，并更加關注政府對經濟社會發展的宏觀調控力度和深度。

    “規則空白期”

    電力規劃是政府對電力工業發展在時間、空間上的戰略部署和行動綱領。實行統一規劃，是數十年以來行之有效的“傳家寶”。

    過去幾年，很多省份搞電力自我平衡、就近平衡，這與我國能源資源分布與用電負荷分布極不均衡的特點背道而馳。對于發電企業搶灘，一位電力規劃專家強調，“我們相信這些企業還是想把資金、資源利用得好一些，但一個企業站在自身的角度，視野不夠廣闊，信息也有限。”
    這突出反映了電力規劃的癥結，電力專家王信茂深感憂慮。他分析，目前，政府主管部門在電力規劃編制和實施管理方面的工作進一步弱化了，重項目核準、輕規劃管理的問題嚴重。作為指導電力工業科學發展、加快電力結構調整重要依據的電力產業政策和電力工業“十一五”規劃，至今沒有正式出臺并發揮應有作用。

    據記者了解，在市場化改革先行一步的國家，如英國、澳大利亞、挪威和美國等，甚至沒有統一的發電規劃，發電容量的增加靠市場提供的經濟信號和用電需求信息調節，但一般來說都有統一的輸電規劃。但在中國，過去電力規劃主要是確定最佳發電資源規劃，電網規劃實際上是電源送出規劃的一部分，如今，更能感知市場信號的電網規劃如何有更多話語權，需要制定者思想和行動的轉變。

    專家普遍認為，當前電力行業處于向市場經濟過渡的“規則空白期”，規劃工作弱化，市場失控。而電力規劃對哪里可以采用市場手段，哪里要強調計劃，如何能夠充分反映供求關系和資源稀缺程度的電價體系等問題，都需細加推演。

    誰應是電力規劃的主體？無疑是政府。過去規劃中，大多運用“自下而上”的方式，于是令人費解的情況會出現：某省的電力規劃沒發布，其屬下某市的電力規劃就實施了。現在，由于電力規模越來越大，局部地區的資源與需求差距很大，更要強調“自上而下”，即由國家層面上確定各地可以配置的資源量。

    綜合規劃呼聲漸高

    市場經濟條件下規劃的最大特點就是從市場需求出發。廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強認為，如何把握電力需求始終是電力戰略當中一個最重要、最基礎的環節。

    專家認為，未來電力需求難以準確預測，特別是像中國這樣的經濟轉型國家更是如此。所以，要提高電力需求預測的水平，就要更好地研究經濟發展的規律，用情景分析法替代趨勢外推法，弄清發展軌跡，而非拘泥于電力發展水平預測。

    電力規劃的多重目標導向，正日漸成為新挑戰。例如，“十一五”規劃《綱要》明確提出的節能和減排兩個約束性目標，就已緊密附加在電力工業之上。

    姜紹俊坦陳過去電力規劃的缺失：一是沒有考慮到供給的效率；二是沒有考慮需求側提高能效；三是沒有考慮電力項目對環境生態的影響以及清潔能源使用對于全社會成本的影響；四是電力產業發展需要上游或周邊相關產業的支持；五是原有規劃目標過于單一。

    面對未來多變的電力市場需求，以及不斷完善的價格體系與市場機制，不少專家認為，應在下一個五年逐步建立綜合資源規劃管理體系。換句話說，就是要將現在我國電力管理體制下，供應側發輸電項目的規劃、立項、投資以及價格等環節的審批，需求側的節能節電項目或需求側管理項目的規劃、立項、投資等環節的審批，由分開管理變為統一管理。

    國網北京經濟技術研究院副院長胡兆光分析，采用綜合資源戰略規劃進行模擬可發現，若2015年我國電量需求達到5.85萬億千瓦時，屆時需要發電裝機12.9萬億千瓦，通過需求側管理可以減少6700萬千瓦左右的裝機。如果政府不斷完善市場機制，如價格、稅收、資金等，其效益將更明顯。

    “美國由傳統的電力發展模式調整到綜合資源規劃模式用了5～8年的時間。在我國實施這種管理應該比在其他國家更容易實現。只要能夠適時地改革電力管理體制，就能夠比較快地實施綜合資源規劃。”華北電力大學教授曾鳴說。

來源：電力報